Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2101864

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 mars 2021 et 14 octobre 2022, M. C, représenté par la Selarl Cabinet Tumerelle, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 87 055 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de la première demande d'indemnisation formée le 22 décembre 2020 et de leur capitalisation, en réparation des préjudices que lui ont causé, au titre de l'année 2003, l'illégalité des arrêtés du préfet de la Drôme ordonnant l'arrachage des vergers d'arbres du genre Prunus présentant un taux de contamination par la maladie de la sharka supérieur à 5% ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat ou le préfet de la Drôme une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 ordonnant l'arrachage des parcelles présentant un taux de contamination par le virus de la sharka supérieur à 5 % a été adopté par une autorité incompétente en l'absence de toute situation d'urgence ;

- il a dû procéder à l'arrachage d'arbres sains en exécution de cet arrêté illégal et n'a reçu qu'une indemnisation forfaitaire à l'hectare ne tenant pas compte de la réalité de ses pertes et insuffisante à couvrir l'intégralité de son préjudice ;

- il verse aux débats la note d'expertise du 6 octobre 2020 établie par M. D, qui reprend les paramètres retenus par un jugement du tribunal de céans du 30 décembre 2016 pour calculer le montant de l'indemnisation qui lui est due pour les arrachages opérés sur les parcelles présentant un taux de contamination supérieur à 5% et inférieur à 10 %, qui s'élève à la somme de 87 055 euros, après déduction du montant des indemnités déjà perçues.

Une mise en demeure a été adressée le 30 août 2022 à la préfète de la Drôme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2022, la préfète de la Drôme conclut au rejet de la requête.

Elle soutient :

- que la requête doit être jugée irrecevable, dès lors qu'elle ne permet pas de comprendre si les indemnisations sollicitées concernent les années 2003, 2009 ou 2010 ;

- qu'il convient qu'un expert soit nommé afin d'évaluer la réalité du préjudice subi par les requérants et que seule une expertise juridictionnelle au sens des articles R.621-1 et suivants du code de justice administrative permettrait de déterminer le préjudice de façon autonome et contradictoire, contrairement à l'expertise actuelle.

Par ordonnance du 3 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 3 août 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements ;

- l'arrêté ministériel du 31 juillet 2000 établissant la liste des organismes nuisibles aux végétaux, produits végétaux et autres objets soumis à des mesures de lutte obligatoire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Callot, rapporteur,

- les conclusions de M. Villard, rapporteur public,

- et les observations de Me Tumerelle, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, qui exerce une activité d'arboriculture dans le département de la Drôme, a dû procéder à l'arrachage de 1,7 hectare de vergers de pêchers au titre de la campagne 2003, en exécution de l'arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 prescrivant notamment l'arrachage des arbres sains de toute parcelle présentant un taux de contamination par la maladie de la Sharka de plus de 5 %. Après avoir vainement demandé aux services de la préfecture de la Drôme, qui ont gardé le silence, de l'indemniser du préjudice qu'il estime avoir subi en raison de l'arrachage des arbres sains des parcelles contaminées entre 5% et 10% opéré suite à cet arrêté, il demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser une indemnisation d'un montant de 87 055 euros.

Sur la fin de non-recevoir

2. S'il est mentionné, à la page 5 de la requête, une demande d'indemnisation " pour l'application de l'arrêté préfectoral illégal du 12 novembre 2003, du 27 avril 2009 et du 24 juin 2010 ", le reste des écritures du requérant et en particulier les conclusions de la requête, le rapport d'expertise et la demande indemnitaire préalable portent exclusivement sur le préjudice résultant de l'arrêté du 12 novembre 2003. Par suite, le préfet n'est pas fondé à soutenir que du fait de cette seule erreur matérielle, la requête serait confuse et incompréhensible et méconnaitrait par suite les dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative.

Sur la responsabilité de l'Etat :

3. Aux termes de l'article L. 251-8 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Le ministre chargé de l'agriculture peut prescrire par arrêté les traitements et les mesures nécessaires à la prévention de la propagation des organismes nuisibles inscrits sur la liste prévue à l'article L. 251-3. Il peut également interdire les pratiques susceptibles de favoriser la dissémination des organismes nuisibles, selon les mêmes modalités. / II. - En cas d'urgence, les mesures ci-dessus spécifiées peuvent être prises par arrêté préfectoral immédiatement applicable. L'arrêté préfectoral doit être soumis, dans la quinzaine, à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture ". L'article 1er de l'arrêté ministériel du 31 juillet 2000 établissant la liste des organismes nuisibles aux végétaux, produits végétaux et autres objets soumis à des mesures de lutte obligatoire énonce que " la lutte contre les organismes nuisibles mentionnés en annexe A du présent arrêté est obligatoire, de façon permanente, sur tout le territoire métropolitain ou dans les départements d'outre-mer, dès leur apparition, et ce quel que soit le stade de leur développement et quels que soient les végétaux, produits végétaux et autres objets sur lesquels ils sont détectés ". Cet arrêté a inscrit le Plum Pox Virus, agent causal à l'origine de la maladie de la Sharka, à son annexe A.

4. D'une part, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 251-8 du code rural et de la pêche maritime que la compétence de principe pour édicter des mesures de prévention de la propagation des organismes nuisibles, au nombre desquels figure la maladie de la Sharka, appartient au ministre chargé de l'agriculture auquel il appartient également, s'il décide de prescrire l'arrachage de la totalité des parcelles de prunus sensibles à cette maladie, de fixer pour chaque département concerné, le seuil de contamination minimal à partir duquel une telle mesure doit être mise en œuvre. La compétence préfectorale n'est qu'une compétence d'exception, qui doit être justifiée par l'existence d'une situation d'urgence. A cet égard, si l'article 5 de l'arrêté ministériel du 31 juillet 2000 dispose que " En l'absence d'arrêté ministériel précisant ces traitements ou mesures ainsi que les conditions dans lesquelles la lutte est organisée, ceux-ci sont fixés par arrêté préfectoral, après avis du directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (service chargé de la protection des végétaux) () ", le ministre ne tient d'aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir de déléguer la compétence qui lui a été ainsi attribuée.

5. Il ne résulte pas de l'instruction, et n'est d'ailleurs pas soutenu, qu'aurait existé, en 2003, une situation d'urgence dans le département susceptible de fonder légalement l'intervention du préfet de la Drôme. Dès lors, l'arrêté du 12 novembre 2003 par lequel le préfet de la Drôme a prescrit des mesures d'arrachage en en déterminant le seuil d'application a été pris par une autorité incompétente. Une telle illégalité constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat à l'égard de la requérante.

6. D'autre part, lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale.

7. Il résulte de l'instruction que, s'il était préconisé par la plupart des études scientifiques disponibles à l'époque de l'arrêté litigieux de procéder à l'arrachage des parcelles dont les arbres étaient affectés par la maladie de la Sharka lorsqu'était atteint un seuil de contamination de 10 %, il n'en allait pas certainement de même pour un seuil de contamination de seulement 5%, a fortiori sur une période de plusieurs années cumulées, en l'absence de consensus en ce sens et compte tenu des marges d'incertitude dont témoignaient les études alors disponibles. Par suite, l'arrêté contesté du préfet de la Drôme a entrainé l'arrachage, au titre de la campagne 2003, d'arbres sains dans des parcelles dont le taux de contamination était compris entre 5 % et 10 %.

8. Dans ces conditions, il ne peut être tenu pour établi que le ministre aurait pris la même décision que celle prise incompétemment par le préfet de la Drôme dans son arrêté. Dès lors, il résulte de l'instruction qu'il existe un lien direct et certain de causalité entre l'incompétence entachant lesdits arrêtés préfectoraux et les préjudices subis par M. C du fait de l'arrachage, au titre de la campagne 2003 des arbres sains dans les parcelles présentant un taux de contamination de moins de 10%.

9. Il résulte de ce qui précède que M. C est fondé à demander l'indemnisation des préjudices résultant des arrachages d'arbres sains pratiqués sur les parcelles présentant un taux de contamination de moins de 10 % par la maladie de la sharka, en exécution de l'arrêté préfectoral du 12 novembre 2003.

En ce qui concerne l'évaluation des préjudices indemnisables :

10. Les préjudices subis par M. C se composent, d'une part, des coûts d'arrachage et de replantation des arbres sains afin de reconstituer une plantation aux capacités de production équivalentes à ces derniers et, d'autre part, du montant de la différence entre le montant de marge nette qui aurait été dégagée de la production de ces arbres sains, pour la période courant entre le moment où ces arbres ont été détruits et celui où un verger reconstitué atteindrait des capacités de production équivalentes à celui desdits arbres détruits, et le montant de marge nette qui serait dégagé par un verger reconstitué durant la même période. Enfin, doivent être déduites des préjudices ainsi évalués les indemnisations déjà perçues à ce titre par M. C, notamment en application de l'article L. 251-9 du code rural et de la pêche maritime.

11. Pour justifier du montant de l'indemnisation qu'il sollicite, M. C produit une note d'expertise non contradictoire, datée du 6 octobre 2020 et établie sur sa demande par M. D, ingénieur agronome. Cette note reprend la méthode d'évaluation fixée par le présent tribunal dans l'article 3 d'un jugement avant-dire droit du 20 mai 2015 n° 1206806, pour chiffrer les préjudices subis et résultant des mêmes arrachages irrégulièrement ordonnés, ainsi que les éléments de calcul nécessaires à l'application de cette méthode tels qu'ils ont été retenus dans son rapport par l'expert judiciaire désigné par le président du présent tribunal le 7 septembre 2015. Le préfet conteste cependant le bien fondé et les modalités d'application de la méthode retenue par M. D, et demande au tribunal d'ordonner une expertise contradictoire.

12. En l'espèce, la note d'expertise établie par M. D comporte en annexes le rapport du 15 juillet 2016 établi par l'expert judiciaire, les justificatifs des arrachages effectués, ainsi que les éléments comptables nécessaires au calcul de la perte de marge nette. Il en résulte qu'après un recensement des parcelles touchées par ces arrachages et du nombre d'arbres sains concernés, le coût de replantation des parcelles a été évalué par application d'un coût moyen par arbre, intégrant les frais d'arrachage et le coût de plantation. S'agissant de la perte de marge nette, celle-ci a été déterminée en déduisant de la marge nette qui aurait été générée par les arbres irrégulièrement arrachés celle qui aurait été générée par des arbres aux caractéristiques comparables replantés ultérieurement, en retenant une moyenne des charges de structure et des charges opérationnelles supportées par l'exploitation telles qu'attestées par son expert-comptable et un taux de rendement moyen correspondant aux variétés d'arbres qui préexistaient sur les parcelles.

13. Par suite, le contenu de la note d'expertise établie par M. D, qui porte sur des éléments de purs faits et est appuyée de tous les justificatifs utiles, permettant ainsi au préfet, s'il s'y croit fondé, de la contester utilement, peut être retenu à titre d'éléments d'informations pour procéder à une juste évaluation des préjudices subis par M. C, et ce sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise contradictoire comme le demande le préfet de la Drôme.

S'agissant de l'indemnité due au titre de l'arrachage des arbres sains effectués en 2003 sur les parcelles contaminées entre 5 et 10 % et de la reconstitution des plantations concernées :

14. En application de la méthode décrite ci-dessus, et eu égard aux justificatifs produits et au nombre d'arbres sains arrachés, l'indemnité due à M. C à ce titre peut être évaluée à 38 748 euros au titre des arrachages opérés en exécution de l'arrêté du 12 novembre 2003.

S'agissant de l'indemnité due au titre de la perte de marge nette :

15. En application de la méthode décrite ci-dessus, et eu égard aux justificatifs produits, l'indemnité due à M. C au titre de la perte de marge nette peut être évaluée à 61 751 euros au titre des arrachages opérés en exécution de l'arrêté du 12 novembre 2003.

En ce qui concerne les sommes à déduire :

16. Il résulte des documents produits, que suite à ces arrachages, M. C a bénéficié d'indemnités de la part de l'Etat d'un montant de 13 444 euros au titre de la campagne 2003. Cette somme ayant été accordée en réparation des mêmes préjudices, elle doit être déduite de la condamnation prononcée.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le montant de l'indemnisation à laquelle peut prétendre M. C s'élève à la somme de 87 055 euros.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

18. M. C a droit aux intérêts de la somme de 87 055 euros à compter de la date non contestée de réception de sa réclamation préalable, soit le 22 décembre 2020. La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation des intérêts a été demandée le 22 mars 2021. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 22 décembre 2021, date à laquelle sont dus, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros à verser à M. C en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser à M. C la somme de 87 055 euros avec intérêts au taux légal à compter du 22 décembre 2020 et capitalisation de ces intérêts à compter du 22 décembre 2021.

Article 2 : L'Etat versera à M. C la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3: Le présent jugement sera notifié à M. B C et au ministre en charge de l'agriculture. Copie en sera adressée au préfet de la Drôme.

Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Triolet, présidente,

M. Callot et M. A, premiers conseillers,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.

Le rapporteur,

A. Callot

La présidente,

A. Triolet

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne au ministre en charge de l'agriculture en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.