Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2103717

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 8 juin 2021, le 18 août 2022 et le 23 mars 2023 (ce dernier non communiqué), M. A C, représenté par Me Py, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté n°2020 du 17 décembre 2020 par lequel le président de Grenoble Alpes métropole a établi le tableau d'avancement au grade d'ingénieur territorial principal, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au président de Grenoble Alpes métropole de l'inscrire au titre de l'année 2020 sur le tableau d'avancement au grade d'ingénieur principal, subsidiairement de réexaminer sa situation ;

4°) de condamner Grenoble Alpes métropole à lui verser une indemnité totale de 7 280,80 euros en réparation des préjudices résultant de l'illégalité fautive consistant à ne pas l'avoir inscrit au tableau d'avancement au titre de l'année 2020 ;

5°) de mettre à la charge de Grenoble Alpes métropole une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. C soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure, dans la mesure où le maire de Grenoble n'a jamais conduit d'entretien professionnel à son égard ni émis d'avis sur son avancement de grade, en méconnaissance de la convention de mise à disposition conclue entre la métropole et la commune, de la délibération du 7 novembre 2016 et de l'article 8-1 du décret n°2008-580 ;

- " la délibération viole le décret du 18 juin 2008 relatif à la mise à disposition de services au sens de l'article L. 5211-4-1 du CGCT " ; l'illégalité de la délibération du 7 novembre 2016 prive de base légale l'arrêté attaqué ;

- l'arrêté attaqué porte atteinte au principe constitutionnel et principe général du droit d'égalité de traitement des agents appartenant à un même corps ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu de l'excessive disproportion entre l'appréciation de sa valeur professionnelle et les éléments d'appréciation fondant cette décision ;

- il est discriminé en raison de son appartenance aux services métropolitains liés au handicap ;

- l'arrêté attaqué méconnaît la note de cadrage ;

- en raison de l'illégalité du tableau d'avancement, il a subi un préjudice financier lié à la perte de chance de bénéficier d'un avancement de grade à hauteur de 1 780,80 euros, des troubles dans ses conditions d'existence à hauteur de 2 500 euros, à parfaire, ainsi qu'un préjudice moral dont il demande réparation à hauteur de 3 000 euros.

Par des mémoires enregistrés le 9 septembre 2021 et le 13 février 2023, Grenoble Alpes métropole conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au motif que les moyens et griefs ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le décret n°2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissement publics administratifs locaux ;

- le décret n°2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux ;

- le décret n°2016-201 du 26 février 2016 portant statut particulier du cade d'emplois des ingénieurs territoriaux ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 28 mars 2023 :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de M. B,

- les observations de Me Py, représentant M. C,

- et les observations de Me Touvier, représentant Grenoble Alpes métropole.

Une note en délibéré présentée par M. C a été enregistrée le 28 mars 2023.

Une note en délibéré présentée par Grenoble Alpes métropole a été enregistrée le 30 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, ingénieur territorial, est responsable de la mission accessibilité au sein de la direction " déplacement accessibilité conception espace public " de Grenoble Alpes métropole. Jusqu'au 31 décembre 2020, il était mis à disposition de la commune de Grenoble pour l'exercice de 40% de son temps de travail. M. C n'a pas été promu au grade d'ingénieur principal au titre de l'année 2020. Ainsi, dans la présente instance, il demande au Tribunal d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté n° 2020 du 17 décembre 2020 par lequel le président de Grenoble Alpes métropole a établi le tableau d'avancement au grade d'ingénieur territorial principal, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Il formule également des conclusions indemnitaires.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction:

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales : " ()/ III.- Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services.(). IV Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires affectés au sein d'un service ou d'une partie de service mis à disposition en application des II ou III sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel, selon le cas, du président de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire. Ils sont placés, pour l'exercice de leurs fonctions, sous son autorité fonctionnelle. Les modalités de cette mise à disposition sont réglées par la convention prévue au premier alinéa du présent IV. ()/ ". Aux termes de l'article D. 5211-16 de ce code : " Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition en application du II de l'article L. 5211-4-1 s'effectue sur la base d'un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d'unités de fonctionnement constatées par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition./ La convention définit la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire de fonctionnement et comprend une prévision d'utilisation du service mis à disposition, exprimée en unités de fonctionnement. Le coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l'exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service. () ". Aux termes de l'article 2.3 de la convention en vigueur : " le pouvoir d'évaluation des fonctionnaires territoriaux () mis à disposition continue de relever de Grenoble-Alpes métropole, qui devra prendre avis des services de la commune.() ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 7 novembre 2016, le conseil municipal de la commune de Grenoble a autorisé son maire à signer une convention de mise à disposition de services, au sens des dispositions citées au point précédent du code général des collectivités territoriales. A la suite, une convention de mise à disposition de services a été conclue entre la commune de Grenoble et Grenoble-Alpes métropole le 12 décembre 2016, pour une durée d'un an. Le 6 avril 2020, une convention similaire a été conclue pour au titre de l'année 2020.

4. D'autre part, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale.

5. L'arrêté attaqué promouvant Mme E au grade d'ingénieur territorial principal n'a pas été pris pour l'application de la délibération ou des conventions citées au point 3, qui n'en constituent pas davantage la base légale. L'illégalité de ces actes invoquée par voie d'exception, doit dès lors être écartée.

6. Ensuite, la délibération du 7 novembre 2016 a été adoptée par le conseil municipal de la commune de Grenoble, qui n'est pas l'employeur de M. C, ainsi qu'il a été dit au point 1. Par ailleurs, si les conventions du 12 décembre 2016 et 6 avril 2020 signées par Grenoble Alpes métropole, évoquent, en leur article 2.3 cité au point 2, les modalités d'évaluation des agents mis à disposition de la commune de Grenoble, elles ne traitent pas de leur avancement. Dès lors, M. C, qui ne conteste pas sa notation, ne saurait utilement diriger contre l'arrêté attaqué portant avancement de Mme E, des moyens de légalité tenant à la méconnaissance de la délibération du 7 novembre 2016 ou des conventions de mise à disposition précitées.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée alors en vigueur : " La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d'emplois ou corps d'origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir./ Elle ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du fonctionnaire et doit être prévue par une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. (). ". Par ailleurs, aux termes de l'article 8-1 du décret du 18 juin 2008 susvisé pris notamment au visa de l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984 : " Le cas échéant, le fonctionnaire mis à disposition bénéficie d'un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct dont il dépend dans l'administration ou l'organisme d'accueil. Cet entretien donne lieu à un compte rendu transmis au fonctionnaire qui peut y apporter ses observations et à l'autorité territoriale d'origine./ En cas de pluralité d'employeurs, l'entretien professionnel a lieu dans chacune des administrations ou organismes d'accueil. Les comptes rendus auxquels il donne lieu sont transmis à l'autorité territoriale d'origine en vue de l'appréciation de la valeur professionnelle du fonctionnaire. ".

8. Les dispositions précitées de l'article 8-1 du décret du 18 juin 2008 concernent exclusivement les agents mis à disposition hors du service avec leur accord, en vertu de l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984. M. C ayant été mis à disposition de la commune de Grenoble de plein droit, en vertu des dispositions du code général des collectivités territoriales citées au point 2, il ne saurait utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions du décret du 18 juin 2008 susvisé.

9. En troisième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité de traitement des agents appartenant à un même corps n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 79 de la loi du 26 janvier 1984 : " () [L'avancement de grade] a lieu suivant l'une ou plusieurs des modalités ci-après:/ 1° Soit au choix par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents. Sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, l'autorité territoriale tient compte des lignes directrices de gestion prévues à l'article 33-5 ; () ". Aux termes de l'article 80 de cette loi : " Le tableau annuel d'avancement mentionné au 1° et au 2° de l'article 79 est arrêté par l'autorité territoriale dans les conditions fixées par chaque statut particulier. () ". Aux termes de l'article 8 du décret du 16 décembre 2014 susvisé : " Pour l'établissement du tableau d'avancement prévu à l'article 80 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée et de la liste d'aptitude prévue à l'article 39 de cette même loi, il est procédé à une appréciation de la valeur professionnelle du fonctionnaire, compte tenu notamment :/ 1° Des comptes rendus d'entretiens professionnels ;/ 2° Des propositions motivées formulées par le chef de service ;/ 3° Et, pour la période antérieure à la mise en place de l'entretien professionnel, des notations./ Les fonctionnaires sont inscrits au tableau d'avancement par ordre de mérite ou sur la liste d'aptitude. Les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par l'ancienneté dans le grade. ". Aux termes de l'article 27 du décret du 26 février 2016 susvisé : " Peuvent être nommés ingénieurs principaux, après inscription sur un tableau d'avancement, les ingénieurs ayant atteint au moins le 5e échelon de leur grade et qui justifient, au plus tard au 31 décembre de l'année au titre de laquelle est établi le tableau d'avancement, de six ans de services effectifs dans leur cadre d'emplois. () ". Aux termes de l'article 33-5 de la loi du 26 janvier 1984 : " Dans chaque collectivité et établissement public, des lignes directrices de gestion sont arrêtées par l'autorité territoriale, après avis du comité social territorial. Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans chaque collectivité et établissement public, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Les lignes directrices de gestion fixent, sans préjudice du pouvoir d'appréciation de l'autorité compétente en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d'un motif d'intérêt général, les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours. L'autorité territoriale communique ces lignes directrices de gestion aux agents. () ".

11. Les lignes directrices de gestion adoptées par la direction des ressources humaines le 10 février 2020 prévoient notamment, que pour l'avancement au grade d'ingénieur principal, " les avis de l'évaluateur et du directeur sur l'avancement de grade sont portés au compte rendu de l'entretien annuel professionnel./ Si les deux avis émis sont favorables, les agents remplissant au moins l'une des conditions ci-après seront proposés à l'avancement de grade:/ () encadrement d'une équipe : directeur, chef de service, responsable d'unité d'au moins 3 agents/ () sur proposition du DGA et validation du CoDG : responsabilité d'un projet transversal et stratégique. Il s'agit d'un projet transversal, stratégique ou structurant pour les services. Le projet a un coût et mobilise un ensemble de ressources financières et humaines. Il doit être considéré comme un investissement dont les effets ne se mesurent que sur la durée. Le résultat est durable. ".

12. Lorsqu'il est saisi d'un recours tendant à l'annulation d'un arrêté portant inscription à un tableau d'avancement, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, qui ne saurait se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d'un candidat écarté, d'analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres candidats à ce même grade.

13. M. C invoque l'erreur manifeste qu'aurait commise Grenoble Alpes métropole dans l'appréciation de sa situation par rapport à celle de l'agent promu. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'agent promu bénéficiait de qualités techniques, comportementales et relationnelles jugées très satisfaisantes au titre de l'année 2019 dans les treize catégories appréciées, tandis que l'action du requérant n'était jugée que satisfaisant dans trois de ces catégories. Surtout, l'agent promu est responsable de trois " projets transversaux et stratégiques " au sens des lignes directrices citées au point 11, c'est-à-dire validés par le CODG le 21 octobre 2020. Elle est notamment responsable du système d'archivage électronique de la collectivité et met en œuvre un système d'information pour le CCAS, projets dont le compte rendu d'entretien professionnel identifie clairement les phases d'avancement. Les projets portés dans l'entretien professionnel de M. C, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils aient été validés par le CODG, sont plus généraux et certains n'ont pu aboutir. Si M. C fait état des montants financiers importants alloués aux travaux nécessaires à l'accessibilité aux personnes handicapées du parc immobilier de la collectivité, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il dirigerait ces travaux de rénovations. Enfin, les supposés dysfonctionnements de la direction des systèmes d'information que le requérant énumère, s'ils soulignent l'importance stratégique de l'informatique pour la collectivité, ne remettent pas en cause l'action de l'agent promu. Ainsi, M. C n'établit pas que le président de Grenoble Alpes métropole aurait porté sur ses mérites une appréciation manifestement erronée en ne l'inscrivant pas sur le tableau d'avancement au grade d'ingénieur territorial principal au titre de l'année 2020.

14. En cinquième lieu, M. C invoque une discrimination liée à son appartenance à un service dont l'organigramme ne l'autorise à encadrer qu'un maximum de deux agents, alors que les dispositions des lignes directrices citées au point 11 valorisent l'encadrement d'une équipe d'au moins trois agents. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment de la proposition de tableau transmis à la commission administrative paritaire, que l'agent promu ne remplissait pas non plus la condition alternative citée au point 11 liée à l'encadrement. M. C n'est dès lors pas fondé à soutenir qu'il a été victime de discrimination, notamment en raison des lignes directrices de gestion citées au point 11.

15. En sixième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance desdites lignes directrices, à le supposer soulevé, n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions indemnitaires et à fin d'injonction.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les conclusions présentées par M. C, la partie perdante, doivent être rejetées ; dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la Grenoble Alpes métropole.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Grenoble Alpes métropole sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à Grenoble Alpes métropole.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Vial-Pailler, président,

M. d'Argenson, premier conseiller,

Mme Frapolli, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2023.

Le rapporteur,

I. D

Le président,

C. VIAL-PAILLER

Le greffier,

G. MORAND

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 2103717