Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2106606

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 octobre 2021, M. A B, représenté par Me Planes, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 4 août 2021 par laquelle le préfet de l'Isère a implicitement rejeté son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au préfet de l'Isère de lui délivrer une carte professionnelle pour l'exercice de l'activité de moniteur de snowboard, au besoin sous astreinte ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 50 000 euros au titre de son préjudice moral et de 105 000 euros au titre de son préjudice économique ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en méconnaissance de ce que lui imposaient l'article 51 de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 et l'article R. 212-90-2 du code du sport, le préfet n'a pas pris une décision passé le délai de trois mois suivant la réception de son dossier, entachant sa décision d'un vice de procédure ;

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation ;

- il bénéficie d'une présomption de qualification en l'absence de démonstration de l'existence d'une différence substantielle entre sa qualification et celle requise en France ;

- le préfet n'a pas respecté la procédure d'examen de sa demande lui permettant de déroger au principe de reconnaissance des qualifications professionnelles au regard d'une différence substantielle entre sa qualification et celle requise en France ;

- en admettant que l'administration était fondée à lui demander de fournir la preuve de son expérience professionnelle, cette dernière était tenue de saisir le système d'information du marché intérieur (IMI) afin d'obtenir ces documents qu'il n'était pas en mesure de fournir ;

- sa formation étant réglementée, il bénéficie d'une présomption de qualification conformément aux dispositions du 3° de l'article R. 212-90 du code du sport et il n'avait pas à fournir la preuve de son expérience professionnelle, le préfet de l'Isère disposant de longue date des éléments établissant l'équivalence de sa formation réglementée avec celle requise en France ;

- il est fondé à réclamer le versement d'une somme de 50 000 euros en réparation de son préjudice moral causé par le refus discriminatoire et contraire au principe de libre circulation des travailleurs prévu à l'article 45 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui lui a été opposé, décision qui lui a également fait perdre une chance de travailler pendant au moins une saison et de se procurer ainsi des revenus à hauteur de 30 000 euros, et qui lui a occasionné une perte de clientèle dont l'impact financier est évalué à 75 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 mars 2022, la ministre déléguée auprès du ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, chargée des sports, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l'Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique publié au journal officiel de l'Union européenne C-384-I du 12 novembre 2019 ;

- la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, modifiée par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du sport ;

- l'ordonnance n° 2016-1809 du 22 décembre 2016 portant reconnaissance des qualifications professionnelles réglementées ;

- le décret n° 2014-1294 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation " sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le décret n° 2017-1270 du 9 août 2017 portant adaptation au droit de l'Union européenne relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles pour l'exercice des professions d'éducateur sportif et d'agent sportif ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pfauwadel, président,

- les conclusions de M. Journé, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, de nationalité britannique, a adressé au préfet de l'Isère, le 7 décembre 2020, qui l'a réceptionné le 9 décembre 2020, une déclaration de libre établissement en vue d'exercer en France la profession de moniteur de snowboard et a conséquemment sollicité la délivrance de la carte professionnelle correspondante. Le préfet lui a opposé un refus implicite. Par un courrier du 3 juin 2021, réceptionné le 4 juin 2021, M. B a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision, en l'assortissant d'une réclamation indemnitaire. M. B demande l'annulation de la décision par laquelle le préfet de l'Isère a implicitement rejeté son recours gracieux et la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité de 50 000 euros au titre de son préjudice moral et 105 000 euros au titre de son préjudice économique.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. Les conclusions de M. B dirigées contre la décision implicite de rejet de son recours gracieux présenté le 3 juin 2021 doivent être regardées comme également dirigées contre la décision initiale de refus implicite de délivrance de la carte professionnelle, née, en application des articles 1 et 2 du décret 2014-1294 du 23 octobre 2014 susvisé, trois mois après le 9 décembre 2020, date de réception de sa déclaration par la préfecture de l'Isère.

4. Aux termes de l'article L. 212-7 du code du sport : " Les fonctions mentionnées au premier alinéa de l'article L. 212-1 peuvent être exercées sur le territoire national par les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne (), qui sont qualifiés pour les exercer dans l'un de ces Etats / Ces fonctions peuvent également être exercées, de façon temporaire et occasionnelle, par tout ressortissant légalement établi dans un Etat membre de l'Union européenne (). Toutefois lorsque l'activité concernée ou la formation y conduisant n'est pas réglementée dans l'Etat d'établissement, le prestataire doit l'avoir exercée, dans un ou plusieurs Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen, à temps plein pendant au moins une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente, au cours des dix années qui précèdent la prestation / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article et notamment les conditions auxquelles cet exercice est soumis lorsqu'il existe une différence substantielle de niveau entre la qualification dont les intéressés se prévalent et celle requise en application du I de l'article L. 212-1 () ". Le I de l'article L. 212-1 du même code vise l'enseignement, l'animation ou l'encadrement d'une activité physique ou sportive ou l'entraînement de ses pratiquants, fonctions exercées contre rémunération, à titre d'occupation principale ou secondaire, de façon habituelle, saisonnière ou occasionnelle, et réservées aux titulaires d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle ou d'un certificat de qualification professionnelle. Eu égard aux stipulations de l'article 28 de l'accord susvisé sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne, ces règles continuent à s'appliquer aux ressortissants britanniques qui ont déposé une demande auprès de l'autorité administrative avant la fin de la période dite de transition, soit au plus tard le 31 décembre 2020, ainsi que le précise l'article 126 de cet accord.

5. Aux termes de l'article R. 212-90 du code du sport : " Est réputé satisfaire à l'obligation de qualification requise pour exercer tout ou partie des activités mentionnées à l'article L. 212-1, tout ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne () qui se trouve dans l'une des situations suivantes : 1° Etre titulaire d'une attestation de compétences ou d'un titre de formation requis par un Etat membre de l'Union européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen dans lequel l'accès à l'activité ou son exercice est réglementé et délivré par une autorité compétente de cet Etat / 2° Justifier avoir exercé l'activité, dans un Etat membre de l'Union européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui ne réglemente pas l'accès à l'activité ou son exercice, à temps plein pendant une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente, au cours des dix années précédentes et être titulaire d'une ou plusieurs attestations de compétences ou d'un ou plusieurs titres de formation délivrés par l'autorité compétente d'un de ces Etats, attestant la préparation à l'exercice de l'activité pour tout ou partie des activités mentionnées à l'article L. 212-1 / 3° Etre titulaire d'un titre de formation délivré par l'autorité compétente d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui ne réglemente pas l'accès à l'activité ou son exercice, sanctionnant une formation réglementée visant spécifiquement l'exercice de tout ou partie des activités dans les fonctions mentionnées à l'article L. 212-1 et consistant en un cycle d'études complété, le cas échéant, par une formation professionnelle, un stage professionnel ou une pratique professionnelle () ". Aux termes de l'article R. 212-90-1 du même code, dans sa version applicable : " Pour l'exercice de tout ou partie des activités dans les fonctions mentionnées à l'article L. 212-1, la qualification professionnelle du déclarant, attestée conformément au 1°, au 2°, au 3° () de l'article R. 212-90, est regardée comme présentant une différence substantielle avec la qualification professionnelle requise sur le territoire national, lorsque la formation du déclarant n'est pas de nature à garantir la sécurité des pratiquants et des tiers / Lorsque le préfet estime qu'il existe une différence substantielle avec la qualification professionnelle requise sur le territoire national et après avoir vérifié que cette différence n'est pas entièrement couverte par les connaissances, aptitudes et compétences acquises par le déclarant au cours de son expérience professionnelle à temps plein ou à temps partiel ou de l'apprentissage tout au long de la vie et ayant été, à cette fin, formellement validée par un organisme compétent, dans un Etat membre (), il saisit pour avis la commission de reconnaissance des qualifications dans le délai mentionné à l'article R. 212-89 () ".

6. Aux termes de l'article R. 212-88 du code du sport, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qualifié pour y exercer tout ou partie des activités dans les fonctions mentionnées à l'article L. 212-1 conformément aux conditions mentionnées à l'article R. 212-90 et qui souhaite s'établir sur le territoire national à cet effet doit en faire préalablement la déclaration au préfet du département dans lequel il compte exercer son activité à titre principal / Toutefois, lorsque la déclaration porte sur une activité s'exerçant en environnement spécifique au sens des dispositions de l'article L. 212-7, le préfet compétent est précisé par arrêté du ministre chargé des sports () / () / Le préfet vérifie le dossier de demande et en accuse réception dans le mois suivant sa réception dès lors que celui-ci est complet, ou, le cas échéant, demande au déclarant de le compléter dans un délai d'un mois () ". L'article A. 212-184 de ce code désignait, s'agissant du ski alpin et de ses activités dérivées, le préfet du département de l'Isère. Le formulaire de déclaration et la liste des pièces nécessaires à la déclaration d'activité des ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen souhaitant s'établir en France figurent à l'annexe II-12-2-a du code du sport. Aux termes de l'article R. 212-89 de ce même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " Le préfet, après avoir accusé réception de la déclaration dans les conditions prévues à l'article R. 212-88, délivre une carte professionnelle d'éducateur sportif au déclarant dont les qualifications professionnelles répondent aux conditions de reconnaissance mentionnées à l'article R. 212-90 () et sous réserve, le cas échéant, de la vérification des compétences linguistiques du demandeur / () / La carte professionnelle permet au déclarant d'exercer son activité sur le territoire national dans les mêmes conditions que les titulaires des diplômes, titres à finalité professionnelle ou certificats de qualification inscrits sur la liste arrêtée par le ministre chargé des sports prévue à l'article R. 212-2 () ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 212-90-2 du même code, dans sa version applicable : " La décision du préfet de délivrer une carte professionnelle intervient dans un délai de trois mois à compter de la présentation du dossier complet du déclarant. Ce délai peut être prorogé d'un mois, par décision motivée ".

7. Les dispositions visées ci-dessus du code du sport sont issues, en tout ou partie, de la transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005. Le requérant, qui n'excipe pas de l'incompatibilité de l'une ou l'autre de ces dispositions, précisément désignées, avec les objectifs de cette directive, ne peut ainsi pas utilement l'invoquer.

8. Le préfet n'était nullement tenu, au terme du délai de trois mois prévu par les dispositions rappelées ci-dessus de l'article R. 212-90-2 du code du sport, issues de la transposition de l'article 51 de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 modifiée, de prendre une décision explicite de refus de délivrance de la carte professionnelle. D'ailleurs, l'article 51 de la directive envisage la naissance d'une décision implicite puisqu'il stipule que " Cette décision, ou l'absence de décision dans le délai imparti, est susceptible d'un recours juridictionnel de droit interne ". Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

9. Si le requérant soutient que la décision implicite de rejet de son recours gracieux est entachée d'un défaut de motivation, il résulte de ce qui a été dit au point 2 qu'un tel moyen, qui vise à contester un vice propre du rejet de son recours gracieux, doit être écarté comme inopérant.

10. Il ressort des pièces du dossier que le Royaume-Uni ne réglemente pas l'accès à l'activité de moniteur de snowboard et n'en réglemente pas davantage la formation dès lors que la formation de moniteur de snowboard britannique est organisée par la British Association of Snowsport Instructors (BASI), qui est une association professionnelle distincte de l'organe directeur national du ski et du snowboard de cet Etat. La déclaration de libre établissement de M. B relevait donc, pour son examen, des dispositions précitées du 2° de l'article R. 212-90 du code du sport. Or, si M. B justifie être titulaire d'un titre de formation délivré par l'autorité compétente du Royaume-Uni attestant la préparation à l'exercice de l'activité de moniteur de snowboard, en l'espèce la qualification " Snowboard Level 2 ", délivré par la BASI, le requérant ne justifie pas avoir exercé cette activité à temps plein pendant une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix années précédentes, ceci dans un Etat membre de l'Union européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ne réglementant pas l'accès à l'activité ou son exercice. Dans ces conditions, M. B, qui ne peut pas se prévaloir de précédentes décisions préfectorales ou juridictionnelles, dont il se borne à dérouler la liste, ne pouvait pas être regardé comme satisfaisant aux exigences des dispositions du 2° de l'article R. 212-90 du code du sport pour se voir délivrer la carte professionnelle d'éducateur sportif.

11. Contrairement à ce que soutient le requérant, sa qualification professionnelle ne peut pas être attestée conformément aux dispositions rappelées ci-dessus du 3° de l'article R. 212-90 du code du sport, sa formation n'étant pas réglementée au Royaume-Uni. Ainsi qu'il a été dit précédemment, s'il justifie être titulaire d'un titre de formation, il ne justifie pas avoir exercé cette activité dans les conditions du 2° de l'article R. 212-90 du code du sport mentionnées au point précédent. Dès lors, il lui appartenait de fournir la preuve de son expérience professionnelle afin que le préfet puisse déterminer s'il pouvait prétendre à une reconnaissance de qualification sur le fondement de ces dispositions.

12. M. B, qui ne justifie pas se trouver dans l'une des situations visées par l'article R. 212-90 du code du sport, ne peut se prévaloir de la présomption de qualification prévue par ces dispositions. Dès lors, il résulte de l'article R. 212-90-1 du même code que le préfet de l'Isère n'avait pas à se prononcer sur l'existence d'une différence substantielle entre sa qualification professionnelle et celle requise sur le territoire pour exercer l'activité de moniteur de snowboard avant de rejeter sa déclaration de libre établissement et de refuser de lui délivrer une carte professionnelle. Par suite, le moyen tiré de l'absence de démonstration de l'existence d'une différence substantielle entre sa qualification professionnelle et celle requise sur le territoire national est inopérant et doit être écarté.

13. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de l'Isère ait demandé à M. B de produire des pièces ou des documents supplémentaires pour compléter sa déclaration de libre établissement. Dès lors, le requérant ne peut utilement soutenir qu'il appartenait au préfet de l'Isère de saisir le système d'information du marché intérieur afin d'obtenir les documents manquants. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. B doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent également être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. A l'appui de ses conclusions indemnitaires, le requérant soutient que la décision de refus en litige méconnaît les dispositions du droit de l'Union européenne applicables prohibant toute discrimination et garantissant la libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne.

16. De manière générale, dès lors qu'il est soutenu qu'une mesure a pu être empreinte de discrimination, il incombe au juge administratif d'apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, en tenant compte des difficultés propres à l'administration de la preuve en ce domaine et des exigences qui s'attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l'égalité de traitement des personnes. S'il appartient au requérant qui s'estime lésé par une telle mesure de soumettre au juge des éléments de faits susceptibles de faire présumer une atteinte à ce dernier principe, il incombe au défendeur de produire tous ceux permettant d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. Le juge forge sa conviction au vu des échanges contradictoires entre les parties, et en cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

17. Toutefois, d'une part, dès lors que M. B n'établit pas que sa qualification professionnelle serait conforme, en matière de sécurité, à la qualification professionnelle requise pour l'exercice sur le territoire national de l'activité de moniteur de snowboard, la décision litigieuse est pour ce seul motif fondée. D'autre part, eu égard à la transposition de la directive modifiée relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles pour l'activité d'éducateur sportif en environnement spécifique à l'instar de la fonction de moniteur de snowboard, les dispositions législatives et réglementaires du code du sport, applicables à l'espèce, pour l'appréciation de la qualification des ressortissants de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace économique européen qualifiés dans l'un de ces Etats au regard de la qualification requise pour l'exercice de cette activité sur le territoire national, sont compatibles avec les objectifs définis par la directive modifiée. Ces dispositions sont conformes aux dispositions précises et inconditionnelles de la directive portant reconnaissance des qualifications professionnelles en ce qui concerne les professions réglementées, lesquelles pour ce motif ne relèvent pas de la liberté de circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne, ni du principe de libre établissement. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment des motifs de la décision contestée fondée sur des éléments objectifs et conformes au droit et à la procédure, applicables en la matière, alors que M. B, n'apporte au soutien de son moyen aucun élément de fait, que le refus litigieux serait empreint de discrimination en méconnaissance du droit de l'Union européenne.

18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. B ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la ministre des sports, de la jeunesse et de la vie associative.

Copie sera transmise pour information à la préfète de l'Isère.

Délibéré après l'audience du 27 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Pfauwadel, président,

Mme Coutarel, première conseillère,

M. Derollepot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2025.

Le président rapporteur,

T. Pfauwadel

L'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

A. Coutarel

Le greffier,

M. C

La République mande et ordonne à la ministre des sports, de la jeunesse et de la vie associative, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.