Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1804576

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 21 mai 2018 et 22 avril 2022, M. C A E et Mme D A E, représentés par Me Diversay, demandent au tribunal :

2°) de condamner la commune de Nantes à leur verser la somme de 702 983, 25 euros en réparation des préjudices résultant de fautes commises par la commune de Nantes ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la commune de Nantes a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité en raison de l'illégalité des décisions, d'une part du 14 novembre 2008, de refus de permis de construire modificatif et d'autre part du 18 juillet 2011, de retrait du permis de construire initial ;

- ils sont fondés à demander la condamnation de la commune de Nantes au versement des sommes de 178 524 euros au titre de frais de location, de 64 800 euros au titre de pertes de loyer, de 495 000 euros au titre du préjudice moral subi et de 29 459, 25 euros au titre des frais de procédure engagés dans plusieurs instances juridictionnelles ;

- il existe un lien de causalité entre les préjudices subis et les décisions fautives, ces dernières ayant conduit à voir l'usage de la construction et la réalisation de leur projet retardés et à subir les frais en résultant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2019, la commune de Nantes, représentée par Me Vic, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme A E une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-les arrêtés illégaux sont fondés sur les violations par les époux A E du droit de propriété et des règles d'urbanisme relatives au permis de construire, sanctionnées par les juridictions judiciaires compétentes ;

-les frais invoqués ne sont ni établis ni indemnisables: d'une part, les frais de location ne sont pas indemnisables dès lors que M. et Mme A E ne justifiaient pas de contrats de bail ni de la réalité de l'exercice d'une activité de diagnostiqueur immobilier sur la période considérée, d'autre part, les pertes de loyer ne sont pas indemnisables, la destination des locaux n'étant pas de les louer, enfin, les frais de procédure ont été indemnisés à hauteur de 1 500 euros lors des instances précédentes ;

-le préjudice moral allégué n'est pas établi ;

-il n'existe pas de lien de causalité entre les préjudices allégués et les fautes commises par la commune de Nantes dès lors que ces préjudices sont la conséquence de violations répétées du droit de propriété et des règles d'urbanisme par M. et Mme A E sanctionnées par les juridictions compétentes.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B de Baleine, président,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Lefèvre, substituant Me Diversay, avocate de M. et Mme A E ;

- les observations de Me Vic, avocat de la commune de Nantes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 20 octobre 2006, le maire de Nantes a délivré à M. A E un permis de construire l'autorisant à procéder à des travaux d'extension et de surélévation d'une construction alors à usage de garage, par création d'une surface hors œuvre nette de 32 m2, sur un terrain bâti, cadastré section MR n° 512, appartenant à M. et Mme A E au 4 bis rue de Bouillé à Nantes. La requête dirigée contre ce permis de construire par une voisine résidant au n° 4 de la même rue a été rejetée par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 10 mai 2011.

2.Par une décision intervenue le 14 novembre 2008, le maire de Nantes avait refusé à M. et Mme A E la délivrance d'un permis de construire modificatif de celui du 20 octobre 2006 qu'ils avaient sollicité le 23 juillet 2008. Par un jugement n° 0900193 du 10 mai 2011, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette décision, comme mal fondée, et a enjoint au maire de Nantes de réexaminer la demande et de prendre une nouvelle décision dans un délai de deux mois. La requête dirigée contre ce jugement par la commune de Nantes a été rejetée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 1er février 2013.

3.Postérieurement à l'intervention de ce jugement du 10 mai 2011 et par une décision du 8 juillet 2011, le maire de Nantes avait rapporté le permis de construire délivré le 20 octobre 2006, au motif qu'il aurait été obtenu par suite d'une fausse déclaration, constitutive d'une fraude. Par un jugement du 29 avril 2014, le tribunal administratif de Nantes a annulé, comme mal fondée, cette décision.

4.A la suite de l'intervention de cette décision du 8 juillet 2011, Mme A E a déposé une demande de permis de construire à l'effet de régulariser la situation administrative des travaux entrepris sur l'immeuble sis au 4 bis rue de Bouillé. Cette demande a donné lieu à la délivrance d'un permis de construite tacite en date du 21 janvier 2012. Par un jugement du 29 avril 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la requête du département de la Loire-Atlantique, voisin au n° 6 de cette rue, tendant à l'annulation de ce permis de construire tacite et, par une ordonnance du 25 novembre 2014, la cour administrative d'appel de Nantes a donné acte du désistement de la requête dirigée par le département de la Loire-Atlantique contre ce jugement.

5.Les travaux formant l'objet de ce permis de construire tacite du 21 janvier 2012 ont fait l'objet le 3 février 2012 d'une déclaration en attestant l'achèvement et la conformité. Le 9 janvier 2013, le maire de Nantes a délivré à Mme A E une attestation certifiant de l'absence de contestation de la conformité des travaux avec ce permis de construire tacite.

6.Le 28 décembre 2017, M. et Mme A E ont saisi la commune de Nantes d'une demande indemnitaire tendant à la réparation des préjudices qu'ils imputent aux décisions du 14 novembre 2008 et du 8 juillet 2011 refusant la délivrance d'un permis de construire modificatif de celui du 20 octobre 2006 puis rapportant ce dernier, annulées par les jugements susmentionnés du 10 mai 2011 et du 29 avril 2014. La commune de Nantes a rejeté cette réclamation indemnitaire par une décision du 19 mars 2018.

7.M. et Mme A E demandent au tribunal d'annuler cette décision du 19 mars 2018 et de condamner la commune de Nantes à leur verser en réparation la somme de 702 983, 25 euros.

8.Si les requérants demandent l'annulation de la décision du 19 mars 2018, cette dernière a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard des conclusions indemnitaires qu'ils présentent. En formulant de telles conclusions, les requérants ont donné à l'ensemble de leur requête le caractère d'un recours de plein contentieux indemnitaire. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit des requérants à obtenir la réparation qu'ils réclament, les conclusions en annulation de la décision du 19 mars 2018 ne sont pas recevables. Dans ces conditions, M. et Mme A E doivent être regardés comme demandant exclusivement la condamnation de la commune de Nantes à leur verser l'indemnité qu'ils réclament.

Sur les conclusions indemnitaires :

9.Si l'illégalité dont est entachée une décision administrative constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, elle n'ouvre droit à réparation que dans la mesure où son application a entraîné un préjudice direct et certain.

10.Les décisions du 14 novembre 2008 refusant la délivrance d'un permis de construire modificatif et celle du 10 juillet 2011 rapportant le permis de construire du 20 octobre 2006 ont été annulées par le juge administratif en raison de leur mal fondé. Il en résulte qu'en prenant ces décisions, la commune de Nantes, qui n'allègue pas qu'elle eût été fondée à prendre ces décisions pour d'autres motifs que ceux erronés dont elles faisaient état, a commis des fautes, de nature à engager sa responsabilité envers M. et Mme A E.

11.Les requérants soutiennent qu'en raison de ces fautes, ils n'ont pu disposer des locaux sis au 4 bis rue de Bouillé à Nantes, se sont trouvés contraints de louer entre 2008 et 2017 d'autres locaux à Nantes et n'ont pu davantage percevoir des revenus qu'ils auraient tirés de la location des locaux au 4 bis rue de Bouillé, alors qu'ils ont dû continuer pendant cette période de neuf ans à supporter des charges afférentes auxdits locaux.

12.Il résulte toutefois de l'instruction qu'à la suite de la délivrance du permis de construire du 20 octobre 2006, les requérants avaient engagés sur l'immeuble du 4 bis rue de Bouillé des travaux qui n'étaient pas conformes à ceux autorisés par ce permis, ce dont un agent assermenté a dressé procès-verbal le 4 décembre 2007. Cette irrégularité conduisait, en particulier, à une méconnaissance de la limite avec la propriété voisine au n° 6 de la rue de Bouillé appartenant au département de la Loire-Atlantique. Ce dernier, par une lettre du 15 juillet 2007, a demandé à M. A E de démolir, pour le 1er septembre suivant, une partie de la construction empiétant sur la propriété du département ainsi que de remettre en état une paroi berlinoise. Il n'a pas été fait droit à cette demande et, par un arrêté du 25 mars 2008, le maire de Nantes a enjoint à M. A E d'interrompre immédiatement les travaux en cours. Si, le 23 juillet 2008, les requérants ont demandé un permis de construire modificatif, cette demande, ayant principalement pour objet de modifier la toiture et la charpente ainsi que les diverses ouvertures, ne modifiait pas l'implantation de la construction telle qu'autorisée par le permis de construire initial du 20 octobre 2006. Il en résulte qu'en tout état de cause, et ainsi d'ailleurs que le relevait le jugement n° 0900193 du 10 mai 2011, ce permis de construire modificatif, dont il ne résulte pas non plus de l'instruction que la commune de Nantes aurait pu légalement le refuser, n'aurait, en toute hypothèse, eu ni pour objet ni pour effet de régulariser la construction en tant qu'elle était irrégulièrement implantée sur la propriété d'autrui à l'occasion de l'exécution non conforme des travaux autorisés par le permis de construire du 20 octobre 2006.

13.Il résulte également de l'instruction qu'en dépit de l'arrêté interruptif des travaux du 25 mars 2008, les travaux, à supposer qu'ils auraient été interrompus, ont ensuite repris, comme l'ont constaté des procès-verbaux du 4 août 2019 et du 19 juillet 2020. Après l'intervention du permis de construire tacite du 21 janvier 2012, la commune de Nantes n'a pas, dans le délai de trois mois alors prévu à l'article R. 462-6 du code de l'urbanisme suivant la réception le 3 février 2012 de la déclaration d'achèvement et de conformité des travaux, contesté la conformité de ces derniers à ce permis et, dans les conditions alors prévues à l'article R. 462-10 du même code, a, le 9 janvier 2013, certifié l'absence de contestation de cette conformité. En outre et en raison de la réalisation de travaux irréguliers méconnaissant ceux initialement autorisés le 20 octobre 2006, le tribunal correctionnel de Nantes, par un jugement du 12 novembre 2012, a, sur l'action publique, condamné M. A E à une peine d'amende en répression de l'infraction consistant à avoir, à Nantes, du 19 septembre 2006 au 3 décembre 2007, en tout cas sur le territoire national pendant une période non prescrite, réalisé des travaux ou utilisé le sol sans permis de construire sur le terrain du conseil général et, sur l'action civile, l'a condamné à payer en réparation à la commune de Nantes et au département de la Loire-Atlantique la somme, chacun, d'un euro. Par un arrêt du 29 janvier 2015, la cour d'appel de Rennes a, sur ces points, confirmé ce jugement.

14.Les périodes de responsabilité de la commune de Nantes s'étendent du 14 novembre 2008 au 10 mai 2011 et du 8 juillet 2011 au 29 avril 2014.

15.A supposer même qu'ainsi d'ailleurs que les requérants ne l'établissent pas, ils n'auraient pu disposer pendant ces deux périodes de l'immeuble sis au 4 bis rue de Bouillé, il ne résulte toutefois pas de l'instruction que cette circonstance aurait eu pour cause les fautes commises par la commune de Nantes les 14 novembre 2008 et 8 juillet 2011, compte tenu, d'une part, de l'infraction commise par M. A E et des litiges civils en ayant résulté avec ses voisins dont, en particulier, le département de la Loire-Atlantique, d'autre part, de l'interruption des travaux ayant résulté, en principe, de l'arrêté du 25 mars 2008, qui n'était pas illégal, de troisième part, de ce que les travaux ont repris comme il a été constaté le 4 août 2009 et le 19 juillet 2020 et, enfin, de la circonstance qu'en dépit de la faute commise par la commune le 8 juillet 2011, les travaux ont pu être achevés au plus tard le 3 février 2012 sous couvert du permis de construire tacite du 21 janvier 2012, dont il ressort du dossier qu'il avait été demandé le 27 octobre 2011 à l'effet de régulariser des travaux déjà réalisés. Il en résulte que les fautes commises par la commune de Nantes ne sont pas la cause des préjudices invoqués résidant dans des frais de location de deux garages, le coût d'un local similaire pour le développement d'un projet professionnel de M.A E et l'absence de perception de revenus qui auraient été tirés de la location du bien au 4 bis rue de Bouillé, outre des frais supportés à raison de la propriété de ce bien.

16.Si les requérants demandent réparation de préjudices résultant de l'impossibilité alléguée pour M. A E d'engager un projet professionnel de diagnostiqueur immobilier et d'expert en bâtiment, de périodes de chômage de l'intéressé, d'un état de santé dépressif et d'accidents de la circulation, l'existence d'un lien de causalité entre les circonstances ainsi alléguées et les fautes imputables à la commune de Nantes ne résulte pas de l'instruction.

17.Les frais d'avocats exposés par les requérants devant des juridictions pénales ou civiles n'ont pas pour cause les fautes commises par la commune de Nantes, ce dont résulte que les requérants ne sont pas fondés à demander que cette dernière les en indemnise.

18.Les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé avait la qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

19.Le jugement du 10 mai 2011 et l'arrêt du 1er février 2013 concernant la décision tacite du 14 novembre 2008 refusant la délivrance d'un permis de construire modificatif, ainsi que le jugement du 29 avril 2014 concernant la décision du 8 juillet 2011 rapportant le permis de construire ont statué sur les conclusions présentées dans ces instances par les requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il en résulte que M. et Mme A E ne sont pas fondés à demander la condamnation de la commune de Nantes à leur verser une indemnité couvrant les honoraires d'avocat exposés à l'occasion des instances dont s'agit.

20.Il résulte également de l'instruction, en particulier de la délibération de la commission permanente du conseil général de la Loire-Atlantique du 6 septembre 2012, qu'après que les requérants aient obtenu au mois de janvier 2012 un permis de construire tacite, la commune de Nantes a cru pouvoir solliciter le département de la Loire-Atlantique pour qu'il exerce un recours en annulation de ce permis de construire, ce qu'il a effectivement fait le 18 septembre 2012. En demandant ainsi à un tiers de saisir le juge administratif d'un recours en annulation d'une décision que son auteur, qui d'ailleurs ne soutient pas le contraire, n'était pas en droit de rapporter, dès lors qu'il ne ressort pas du dossier que cette décision aurait été illégale et que les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme en auraient permis le retrait à l'initiative de l'administration, la commune de Nantes a commis une faute. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que cette faute aurait occasionné pour les requérants un autre préjudice que celui résidant dans les honoraires d'avocat qu'ils soutiennent avoir supportés pour défendre au recours ainsi présenté par le département. Dès lors, ce préjudice est réputé intégralement réparé par la décision prise par le tribunal dans son jugement du 29 avril 2014 rejetant ce recours sur la demande alors présentée par la requérante au titre de l'article L. 761-1 et qui a mis à la charge du département de la Loire-Atlantique la somme de 500 euros à verser à Mme A E.

21.Le préjudice que les requérants soutiennent subir en raison des honoraires d'avocat d'un montant de 3 000 euros qu'ils indiquent avoir supportés dans la présente instance est réputé intégralement réparé par la décision prise par le présent jugement sur leurs conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

22.Les requérants font valoir, d'une part, que, par une ordonnance du 1er septembre 2011, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, rejetant leur requête tendant à la suspension au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative des effets de la décision du 8 juillet 2011, a mis à leur charge la somme de 1 200 euros à verser à la commune de Nantes en application de l'article L. 761-1 de code et, d'autre part, qu'à l'occasion de cette instance de référé, ils ont exposé des honoraires d'avocat d'un montant de 1 435, 20 euros. Toutefois, les requérants avaient la qualité de partie dans cette instance les opposant à la commune de Nantes et le juge des référés a statué sur les conclusions qu'ils avaient alors présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il en résulte qu'ils ne sont pas fondés à demander la condamnation de la commune de Nantes à leur verser à titre de dommages et intérêts une somme de 2 435, 20 euros les couvrant de ces deux dépenses.

23.Les requérants demandent la condamnation de la commune de Nantes à les indemniser d'une somme de 1 259, 25 euros correspondant à des frais d'huissiers de justice. Toutefois, ils ne justifient pas en quoi les actes accomplis par ces huissiers auraient eu pour cause les fautes commises par la commune de Nantes, ni en quoi ils auraient été utiles pour statuer sur la légalité des décisions illégales du 14 novembre 2008 et du 8 juillet 2011 ou seraient utiles, dans la présente instance, pour statuer sur la responsabilité de cette commune à leur égard. Par suite, ils ne sont pas fondés à demander la condamnation de la commune de Nantes à les couvrir de cette somme.

24.Il résulte de l'instruction que la décision du 8 juillet 2011 rapportant, près de cinq ans plus tard, le permis de construire du 20 octobre 2006 était fondée sur un motif selon lequel ce permis avait été obtenu par suite d'une fausse déclaration et pouvait être retiré à tout moment pour fraude. Pour annuler, le 29 avril 2014, cette décision, le tribunal a jugé que la seule circonstance que les plans joints par M. A E à sa demande de permis de construire comportaient des mentions erronées n'était pas de nature à révéler l'existence d'une manœuvre et ne permettait dès lors pas, par elle-même, de faire présumer la commission d'une fraude par le pétitionnaire, alors même que ce dernier avait fait réaliser, en 2004, un bornage du terrain, dont les plans étaient, au demeurant, dépourvus de cotes, qu'ainsi, M. A E ne pouvait être regardé comme ayant entendu dissimuler les dimensions exactes de son terrain afin de tromper l'administration et qu'en conséquence, la fraude alléguée n'était pas établie. En imputant à tort à M. A E un tel comportement frauduleux, la commune de Nantes lui a, eu égard à un tel motif, qui met en cause l'honnêteté du pétitionnaire, occasionné un préjudice moral. Il en sera fait une juste appréciation en condamnant cette commune à verser à ce titre à M. et Mme A E la somme de 2 000 euros.

25.Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A E sont fondés à demander la condamnation de la commune de Nantes à leur payer en réparation la somme de 2 000 euros.

Sur les frais liés au litige :

26.Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme A E, qui n'ont pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement à la commune de Nantes d'une somme à ce titre. En revanche, il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de cette commune la somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme A E au même titre.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Nantes est condamnée à payer à M. et Mme A E une indemnité de 2 000 euros.

Article 2 : La commune de Nantes versera à M. et Mme A E la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme A E est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Nantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C A E et Mme D A E ainsi qu'à la commune de Nantes.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. B de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2020.

Le président-rapporteur,

A. B DE BALEINE L'assesseur la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

S. THOMAS

La greffière,

J. DIONIS

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,