Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1900914

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 24 janvier 2019 et 29 avril 2022, M. C B, représenté par Me Plateaux, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la contrainte émise le 13 décembre 2018 par la directrice de la plateforme des traitements centralisés en vue du recouvrement de la somme de 10 445,97 euros correspondant à un trop-perçu d'allocation de solidarité spécifique sur la période allant du 1er septembre 2014 au 28 février 2017 ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme litigieuse et par conséquent, de lui restituer les sommes versées à titre conservatoire ;

3°) de mettre à la charge de Pôle emploi la somme de 1 500 euros en application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- la contrainte en litige n'a pas été précédée d'une mise en demeure ; l'ordre de reversement n'a pas donné lieu à une procédure contradictoire et est intervenu en méconnaissance des droits de la défense, garantis par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée, dès lors qu'elle ne comporte pas de précisions suffisantes sur les bases de liquidation de l'indu et méconnaît les articles L. 211-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration ;

- la créance de Pôle emploi est prescrite ;

- il ignorait que ses fonctions dans la réserve opérationnelle pouvaient être regardées comme une activité salariée permanente et devaient être déclarées ; il a fallu attendre la décision du Conseil d'Etat du 26 avril 2018 pour obtenir une jurisprudence bien établie en la matière ;

- le ministre de la défense et Pôle emploi ne l'ont pas informé de ses obligations déclaratives et ont ainsi fait preuve d'une négligence fautive dans le traitement de sa situation ;

- la contrainte litigieuse porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété, ainsi qu'à la libre disposition des biens, au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme ;

-il est de bonne foi et sa situation financière ne lui permet pas de rembourser l'indu mis à sa charge.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2022, Pôle emploi, représenté par le directeur régional de Bretagne, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une décision du 11 mars 2020, le bureau d'aide juridictionnelle du tribunal judiciaire de Nantes a accordé l'aide juridictionnelle totale à M. B.

Des pièces complémentaires, communiquées par M. B, ont été produites le 23 septembre 2022 et n'ont pas été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code civil ;

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2000-11701 du 1er décembre 2000 relatif aux conditions de recrutement, d'exercice d'activités, d'avancement, d'accès à l'honorariat et de radiation du personnel de la réserve militaire ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- et les conclusions de M. Gave, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

Pôle emploi a notifié à M. B, par un courrier du 7 avril 2017, une décision ordonnant le reversement d'une somme de 10 445, 97 euros correspondant à un indu d'allocation de solidarité spécifique pour la période du 1er septembre 2014 au 28 février 2017. Par une décision du 25 octobre 2017, Pôle emploi a rejeté le recours administratif préalable obligatoire de M. B dirigé contre l'ordre de reversement de cet indu. Par courriel du 30 janvier 2018, la médiatrice régionale chargée de relation avec l'instance paritaire régionale (IPR) a rejeté la demande d'effacement du trop-perçu de l'allocation de solidarité spécifique. En l'absence de règlement de l'indu, Pôle emploi a émis une contrainte, datée du 12 décembre 2018, signifiée par voie d'huissier le 9 janvier 2019, réclamant à M. B le paiement du montant des sommes restant dues, soit 9 946,02 euros sur le montant de l'indu notifié de 10 445, 92 euros, auquel s'ajoutent des frais de contrainte et de signification, soit la somme totale de 10 137,16 euros. M. B forme opposition à cette contrainte, demande la décharge de l'indu ainsi que le remboursement des sommes déjà versées et doit être regardé comme demandant subsidiairement la remise gracieuse de sa dette.

Sur l'opposition à contrainte :

En ce qui concerne la régularité de la contrainte :

2. Aux termes de l'article L. 5426-8-2 du code du travail : " Pour le remboursement des allocations, aides, ainsi que de toute autre prestation indûment versées par Pôle emploi pour son propre compte, pour le compte de l'organisme chargé de la gestion du régime d'assurance chômage mentionné à l'article L. 5427-1, pour le compte de l'Etat ou des employeurs mentionnés à l'article L. 5424-1, le directeur général de Pôle emploi ou la personne qu'il désigne en son sein peut, dans les délais et selon les conditions fixés par voie réglementaire, et après mise en demeure, délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant la juridiction compétente, comporte tous les effets d'un jugement et confère le bénéfice de l'hypothèque judiciaire ". Aux termes de l'article R. 5426-20 du même code : " La contrainte prévue à l'article L. 5426-8-2 est délivrée après que le débiteur a été mis en demeure de rembourser l'allocation, l'aide ou toute autre prestation indue mentionnée à l'article L. 5426-8-1 ou de s'acquitter de la pénalité administrative mentionnée à l'article L. 5426-6. Le directeur général de Pôle emploi lui adresse, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, une mise en demeure qui comporte le motif, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement ou la date de la pénalité administrative ainsi que, le cas échéant, le motif ayant conduit à rejeter totalement ou partiellement le recours formé par le débiteur. Si la mise en demeure reste sans effet au terme du délai d'un mois à compter de sa notification, le directeur général de Pôle emploi peut décerner la contrainte prévue à l'article L. 5426-8-2. ". Enfin, aux termes de l'article R. 5426-21 du même code : " La contrainte est notifiée au débiteur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou lui est signifiée par acte d'huissier de justice. A peine de nullité, l'acte d'huissier ou la lettre recommandée mentionne : 1° La référence de la contrainte ; 2° Le montant des sommes réclamées et la nature des allocations, aides et autres prestations en cause ou la date de la pénalité administrative ; 3° Le délai dans lequel l'opposition doit être formée ; 4° L'adresse du tribunal compétent et les formes requises pour sa saisine. () ".

3. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que toute contrainte au paiement d'une somme doit être précédée de l'envoi par lettre recommandée avec demande d'avis de réception d'une mise en demeure au débiteur par le directeur général de Pôle emploi.

4. En l'espèce, il résulte de l'instruction qu'un courrier de mise en demeure daté du 14 novembre 2017 a été adressé par Pôle emploi à M. B et que celui-ci en a accusé réception le 18 novembre 2017. Ce courrier de mise en demeure rappelait à l'intéressé qu'une somme totale de 10 444,97 euros lui avait été versée à tort au titre de l'allocation de solidarité spécifique durant la période du 1er septembre 2014 au 28 février 2017, au motif qu'il avait omis de déclarer l'activité de réserviste militaire exercée au cours de la période indiquée. Enfin, ce courrier mettait en demeure M. B de rembourser cette somme avant le 15 décembre 2017 et lui précisait qu'à défaut, une contrainte pourrait être émise à son encontre et que celle-ci était susceptible d'entraîner des frais à sa charge. Dès lors, M. B n'est pas fondé à soutenir que la contrainte en litige n'aurait pas été précédée de la mise en demeure prévue par les dispositions des articles L. 5426-8-2 et R. 5426-20 du code du travail. Cette mise en demeure répond aux exigences de l'article R. 5426-20 portant sur les indications devant y figurer concernant le motif, la nature et le montant des sommes réclamées, ainsi que la date des versements indus donnant lieu à recouvrement. Dans ces conditions, M. B n'est pas davantage fondé à soutenir que l'ordre de reversement n'aurait pas donné lieu à une procédure contradictoire ou serait intervenu en méconnaissance des droits de la défense. L'irrégularité invoquée à cet égard manque donc en fait.

5. En second lieu, M. B soutient que le titre de contrainte méconnaît les articles L. 211-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'il ne mentionne pas les bases de liquidation de la créance. Or, la contrainte en litige précise qu'elle concerne un trop-perçu d'allocation spécifique de solidarité, d'un montant de 10 445,97 euros pour la période du 1er septembre 2014 au 28 février 2017, mentionne les déductions opérées suite aux paiements déjà effectués de 504,80 euros et le total des sommes restant dues de 9 046,02 euros. En outre, le titre de contrainte fait expressément référence à la mise en demeure du 14 novembre 2017 qui précisait le motif de la créance. Ces mentions sont suffisantes pour connaître les motifs de la révision du droit à allocation de M. B pour la période considérée et satisfont aux exigences des dispositions de l'article R. 5426-2 du code du travail citées au point 2 ci-dessus. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la contrainte attaquée doit être écarté.

En ce qui concerne la prescription :

6. Aux termes de l'article L. 5421-1 du code du travail : " En complément des mesures tendant à faciliter leur reclassement ou leur conversion, les travailleurs involontairement privés d'emploi, ceux dont le contrat de travail a été rompu conventionnellement (), aptes au travail et recherchant un emploi, ont droit à un revenu de remplacement dans les conditions fixées au présent titre ". Selon les dispositions de l'article L. 5421-2 du même code : " Le revenu de remplacement prend, selon le cas, la forme : / 1° D'une allocation d'assurance, prévue au chapitre I ; / 2° Des allocations de solidarité, prévues au chapitre II () ". Aux termes de l'article L. 5422-5 du même code : " L'action en remboursement de l'allocation d'assurance indûment versée se prescrit par trois ans. En cas de fraude ou de fausse déclaration, elle se prescrit par dix ans. Ces délais courent à compter du jour de versement de ces sommes ". Il résulte de ces dispositions que le délai spécial de prescription prévu par l'article L. 5422-5 du code du travail pour l'action en répétition de l'allocation d'assurance indûment versée n'est pas applicable aux actions en répétition concernant les autres revenus de remplacement, notamment l'allocation de solidarité spécifique. En l'absence d'autres prescriptions spéciales, la créance dont il s'agit est soumise à la prescription de droit commun édictée à l'article 2224 du code civil aux termes duquel : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits permettant de l'exercer ".

7. Si M. B fait valoir que la créance est prescrite, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le délai de prescription applicable est d'une durée de cinq ans. Ce délai n'était pas expiré à la date de l'engagement de l'action en remboursement pour les faits ayant fondé les indus litigieux. Par suite, le moyen tiré de la prescription doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'indu d'allocation de solidarité spécifique :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5411-2 du code du travail : " Les demandeurs d'emploi renouvellent périodiquement leur inscription selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l'emploi et la catégorie dans laquelle ils ont été inscrits. / Ils portent également à la connaissance de l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 les changements affectant leur situation susceptibles d'avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d'emploi ". Aux termes de l'article R. 5411-6 du même code : " Les changements affectant la situation au regard de l'inscription ou du classement du demandeur d'emploi et devant être portés à la connaissance de Pôle emploi, en application du second alinéa de l'article L. 5411-2, sont les suivants : 1° L'exercice de toute activité professionnelle, même occasionnelle ou réduite et quelle que soit sa durée ; () ".

9. Aux termes de l'article L. 5423-1 du code du travail : " Ont droit à une allocation de solidarité spécifique les travailleurs privés d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'allocation d'assurance ou à l'allocation de fin de formation prévue par l'article L. 5423-7 et qui satisfont à des conditions d'activité antérieure et de ressources ". Aux termes de l'article L. 5425-1 du même code : " Les allocations du présent titre () peuvent se cumuler avec les revenus tirés d'une activité occasionnelle ou réduite ainsi qu'avec les prestations de sécurité sociale ou d'aide sociale dans les conditions et limites fixées : () 2° Pour les allocations de solidarité, par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article R. 5423-1 du même code : " Pour bénéficier de l'allocation de solidarité spécifique, les personnes mentionnées à l'article L. 5423-1 : () 3° Justifient, à la date de la demande, de ressources mensuelles inférieures à un plafond correspondant à 70 fois le montant journalier de l'allocation pour une personne seule et 110 fois le même montant pour un couple ". Aux termes de l'article R. 5423-2 du même code : " Les ressources prises en considération pour l'application du plafond prévu au 3° de l'article R. 5423-1 comprennent l'allocation de solidarité ainsi que les autres ressources de l'intéressé () ". Aux termes de l'article R. 5425-2 du même code: " La rémunération tirée de l'exercice d'une activité professionnelle peut être cumulée avec le versement () de l'allocation de solidarité spécifique lorsque le bénéficiaire de cette dernière reprend une activité professionnelle salariée d'une durée inférieure à soixante-dix-huit heures par mois, pendant une durée maximale de douze mois à compter du début de cette activité, dans la limite des droits aux allocations restants () ". Aux termes de l'article R. 5425-3 du même code : " Pendant les six premiers mois d'activité professionnelle, le nombre des allocations journalières est réduit jusqu'à sa suppression éventuelle dans la proportion de 40 % du quotient, lorsqu'il est positif, par le montant journalier de l'allocation, de la rémunération brute perçue, diminuée d'un montant égal à la moitié du produit du salaire minimum de croissance par le nombre d'heures correspondant à la durée légale du travail. / Du septième au douzième mois civil suivant d'activité professionnelle, le nombre des allocations journalières est réduit dans la proportion de 40 % du quotient, par le montant journalier de l'allocation, de la rémunération brute perçue ". Aux termes de l'article R. 5425-4 : " Lorsque le bénéficiaire de l'allocation de solidarité spécifique reprend une activité professionnelle salariée d'une durée de travail au moins égale à soixante-dix-huit heures par mois ou une activité professionnelle non salariée, le nombre des allocations journalières n'est pas réduit pendant les trois premiers mois d'activité professionnelle. Du quatrième au douzième mois d'activité professionnelle, le montant de l'allocation est diminué des revenus d'activité perçus par le bénéficiaire. Il perçoit mensuellement la prime forfaitaire pour reprise d'activité d'un montant de 150 euros () ". Aux termes de l'article R. 5425-5 du même code : " Lorsque, au terme de la période de versement prévue aux articles R. 5425-2 à R. 5425-4, le nombre total des heures d'activité professionnelle n'atteint pas sept cent cinquante heures, le bénéfice de ces dispositions est maintenu à l'allocataire qui exerce une activité professionnelle jusqu'à ce qu'il atteigne ce plafond des sept cent cinquante heures ". Il résulte de ces dispositions que si l'allocation de solidarité spécifique peut se cumuler avec les revenus retirés d'une activité professionnelle salariée occasionnelle ou réduite, ce cumul, limité dans le temps, n'est possible que dans les conditions qu'elles fixent.

10. Il résulte de l'instruction que M. B, qui percevait l'allocation de solidarité après épuisement de ses droits à l'allocation d'aide au retour à l'emploi, a exercé du 20 janvier 2014 au 19 janvier 2017, selon des quotités variables, une activité de réserviste pour un groupement de soutien de base de défense, lui procurant des rémunérations. En application du chapitre II du décret du 1er décembre 2000 susvisé, la relation contractuelle fondant l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle repose, d'une part, sur un engagement fixant le cadre juridique de droits et obligations réciproques d'une durée annuelle ou pluriannuelle et, d'autre part, sur un document de " programme prévisionnel d'activités " arrêté annuellement du commun accord des parties et qui est nécessaire à la mise en œuvre de la relation contractuelle. Le militaire en cause bénéficie pendant les périodes qu'il effectue en application de ce programme des droits et avantages, notamment pécuniaires, qui s'attachent à la qualité de militaire d'active du même grade. Il suit de là que M. B doit être regardé comme ayant exercé au cours de la période en litige une activité professionnelle salariée et, par suite, comme entrant au cours de cette période dans le champ des dispositions précitées de l'article R. 5425-2 du code du travail fixant les règles de cumul de l'exercice d'une activité professionnelle avec le versement de l'allocation de solidarité spécifique.

11. D'une part, M. B fait valoir que Pôle emploi ne l'a pas informé de ses obligations déclaratives. Toutefois, il résulte de l'instruction que M. B, qui avait l'obligation de signaler tout changement de situation suivant sa survenance et de renseigner sa situation lors de chaque actualisation mensuelle de ses droits, a systématiquement répondu qu'il n'avait pas travaillé lors de la période litigieuse. D'autre part, il résulte de l'instruction qu'en tenant compte des règles de cumul entre l'allocation de solidarité spécifique et les revenus d'activité, énoncées par les dispositions précitées des articles R. 5425-2 et suivants du code du travail, Pôle emploi a constaté que l'intéressé avait indument perçu une somme totale de 10 445,97 euros pour la période du 1er septembre 2014 au 28 février 2017. Il résulte en particulier de l'instruction qu'une grande partie du trop-perçu est constituée par les versements effectués par Pôle emploi à compter du mois de novembre 2015, à partir duquel l'intéressé avait atteint à la fois la durée maximale de douze mois permettant, sous les conditions posées par les dispositions précitées, le cumul de l'allocation de solidarité spécifique avec des rémunérations professionnelles, et le plafond de 750 heures d'activités en-deçà duquel le cumul peut être maintenu en dépit de l'expiration de ce délai de douze mois. M. B, qui se borne à soutenir qu'il n'a fait l'objet d'aucune information de la part de Pôle emploi concernant l'impossibilité de cumuler l'allocation de solidarité spécifique et les revenus tirés de son activité de réserviste sur l'ensemble de la période en cause, n'établit pas que ses droits à cette allocation dont les conditions d'attribution ont été réexaminées au regard de ses périodes d'activités de réserviste n'auraient pas été accordés conformément aux règles de cumul fixées par les dispositions précitées du code du travail. Dans ces conditions, la circonstance, au demeurant non établie, selon laquelle le ministère de la défense ou Pôle Emploi n'aurait pas indiqué à M. B de porter dans sa déclaration mensuelle obligatoire, en application des dispositions citées au point 8 du présent jugement, les revenus de son activité est sans effet sur le calcul de ses droits au regard des textes applicables. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

12. En second lieu, l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule que : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général () ". Une personne ne peut prétendre au bénéfice de ces stipulations que si elle peut faire état de la propriété d'un bien qu'elles ont pour objet de protéger et à laquelle il aurait été porté atteinte. A défaut de créance certaine, l'espérance légitime d'obtenir une somme d'argent doit être regardée comme un bien au sens de ces stipulations.

13. Dès lors que M. B ne disposait d'aucun droit à bénéficier du versement des allocations de solidarité spécifique pendant la période incriminée, il ne disposait d'aucune créance restituable pouvant être regardée comme un bien au sens des stipulations citées ci-dessus, dont la décision attaquée l'aurait privé. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'atteinte au droit de propriété garanti par lesdites stipulations doit être écarté.

14. Enfin, en dernier lieu, si M. B fait état de ses difficultés personnelles et financières, ces éléments sont sans incidence sur la légalité de la contrainte. Il lui appartient, s'il s'y croit fondé, de solliciter auprès de Pôle emploi la remise gracieuse de sa dette.

15. Il résulte de l'ensemble de tout ce qui précède que l'opposition à contrainte de M. B ne peut qu'être rejetée.

Sur les frais de l'instance :

16. Aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, ou pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. B au profit de son conseil au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de Pôle emploi qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, au directeur régional de Pôle emploi Bretagne et à Me Plateaux.

Délibéré après l'audience du 29 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Martin, président,

M. Labouysse, premier conseiller,

Mme Caro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2022.

La rapporteure,

N. A

Le président

L. MARTIN

La greffière,

V. MALINGRE

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein l'emploi et de l'insertion, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

V. Malingre

N°1900914