Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2003132

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 mars 2020, et des mémoires, enregistrés les 9 septembre 2021 et 23 février 2023, Mme C A, représentée par Me Gwenaëlle Troude, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 340 550 euros en réparation des préjudices subis consécutivement à l'édiction des arrêtés du 19 décembre 2016 par lesquels le préfet de la Loire-Atlantique l'a mise en demeure de mettre fin à la mise à disposition, aux fins d'habitation, de trois studios dont elle est propriétaire au 39, chaussée de la Madeleine à Nantes ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet, par le préfet de la Loire-Atlantique, de sa demande indemnitaire ;

3°) de condamner également l'Etat au versement des intérêts de retard afférents à l'indemnité réclamée et du montant de leur capitalisation ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Elle soutient que :

- son recours n'est pas tardif ;

- les arrêtés pris par le préfet de la Loire-Atlantique le 19 décembre 2016 sont entachés d'illégalité dès lors que la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques n'a pas été consultée ;

- ces arrêtés sont également entachés d'illégalité dès lors que les studios dont elle est propriétaire ne constituent pas des locaux impropres par nature à l'habitation au sens de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, le préfet de la Loire-Atlantique ne pouvant par ailleurs pas se fonder sur les dispositions du règlement sanitaire départemental ;

- l'illégalité de ces arrêtés est à l'origine directe de préjudices financiers et moraux ; ses studios subissent, du fait de ces arrêtés, une perte de valeur globale d'un montant de 116 000 euros ; ils ne peuvent plus être loués de sorte qu'elle subit une perte de loyers d'un montant global égal à 88 550 euros ; son préjudice moral s'évalue à 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2021, le préfet de la Loire-Atlantique demande au tribunal de rejeter les conclusions présentées par Mme A.

Il soutient que :

- le recours indemnitaire est tardif ;

- les arrêtés ne sont pas seulement fondés sur le règlement sanitaire départemental dès lors qu'ils s'appuient également sur l'article L. 1331-22 du code de la santé publique ;

- le préjudice financier n'est pas imputable à l'Etat.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période au cours de laquelle l'affaire serait susceptible d'être appelée à l'audience et de la date, fixée au 27 février 2023, à partir de la laquelle une clôture d'instruction à effet immédiat pourrait intervenir.

La clôture de l'instruction à effet immédiat est intervenue le 20 mars 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 ;

- le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 25 mai 2023 à partir de 9h45 :

- le rapport de M. D,

- les conclusions de M. B,

- et les observations de Me Troude, représentant Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C A est propriétaire, depuis le 12 janvier 2010, de trois studios correspondant, respectivement, aux lots nos 47 et 48, au lot n° 49 ainsi qu'aux lots nos 50 et 51 d'un immeuble situé 39 chaussée de la Madeleine à Nantes. Ces studios sont aménagés sous les combles situés au quatrième niveau de cet immeuble. Par l'article 1er de trois arrêtés pris le 19 décembre 2016, le préfet de la Loire-Atlantique a mis en demeure Mme A de mettre fin à la mise à disposition aux fins d'habitation de ces studios. L'intéressée n'a demandé ni le retrait, ni l'annulation, ni l'abrogation de ces mises en demeure. En revanche, par un courrier reçu le 14 mars 2019 par les services de la préfecture de la Loire-Atlantique, elle a demandé à ce que lui soit versée une indemnité couvrant les préjudices qu'elle estime avoir subis à la suite de l'édiction de ces mises en demeure, qu'elle considère comme étant entachées d'illégalité de nature à engager la responsabilité pour faute de l'Etat. Cette demande a été implicitement rejetée le 14 mai 2019. Mme A demande au tribunal la condamnation de l'Etat au versement de cette indemnité, majorée des intérêts de retards capitalisés, et l'annulation de cette décision implicite de rejet. Cette décision a eu cependant pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de Mme A, lequel conduit le juge à se prononcer exclusivement sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame. Dans ces conditions, les conclusions qu'elle présente doivent être regardées comme tendant à la seule condamnation de l'Etat au versement de l'indemnité.

2. En vertu des dispositions de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique, dans sa version en vigueur à la date d'édiction des arrêtés pris par le préfet de la Loire-Atlantique le 19 décembre 2016 : " Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur et autres locaux par nature impropres à l'habitation ne peuvent être mis à disposition aux fins d'habitation, à titre gratuit ou onéreux. Le représentant de l'Etat dans le département met en demeure la personne qui a mis les locaux à disposition de faire cesser cette situation dans un délai qu'il fixe. () ".

3. Pour mettre en demeure Mme A de faire cesser la mise à disposition aux fins d'habitation de ses studios, le préfet de la Loire-Atlantique a estimé que chacun de ces locaux était par nature impropre à l'habitation. Il ressort de la motivation des arrêtés en litige que, pour parvenir à cette conclusion, le préfet de la Loire-Atlantique a d'abord relevé qu'il s'agissait de combles. Il a ensuite considéré que la surface habitable de la pièce principale située pour partie sous une hauteur au moins égale à 2,20 mètres, pour une autre partie sous une hauteur au moins égale à 1,30 et inférieure à 2,20 mètres, était, prise dans son ensemble, insuffisante, que la surface habitable de la partie de la pièce principale située sous une hauteur au moins égale à 2,20 mètres ne laissait, eu égard à la nécessité d'y disposer un lit, une table et une chaise, qu'une surface insuffisante, voire aucune surface pour s'y mouvoir et réduisait ainsi les conditions d'habitabilité au point de porter atteinte à la santé physique, psychologique et sociale. Il a enfin constaté que la surface habitable de la pièce principale de chacun des studios était inférieure au double seuil de 16 m² et de 9 m² prescrit par les dispositions du 5ème alinéa de l'article 251-4 du règlement sanitaire départemental de la Loire-Atlantique relatif aux normes dimensionnelles des locaux d'habitation.

4. En premier lieu, Mme A soutient que chacune des mises en demeure en litige est entachée d'un vice de procédure dès lors que la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques, dont la consultation est prévue par l'article L. 1331-26 du code de la santé publique, n'a pas été saisie par le préfet de la Loire-Atlantique. Toutefois, les dispositions de cet article sont relatives à la mise en œuvre, par le préfet de département, non pas de son pouvoir de mettre en demeure le propriétaire d'un local par nature impropre à l'habitation de faire cesser sa mise à disposition aux fins d'habitation, mais de celui d'imposer des mesures propres à remédier à une situation d'insalubrité d'un immeuble, c'est à dire d'un cas dans lequel les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité expose ses occupants ou ses voisins à un danger pour leur santé. Par suite, Mme A ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article L. 1331-26 du code de la santé publique pour contester la légalité d'une mesure prise sur le fondement de l'article L. 1331-22 du même code. Il suit de là que, en tout état de cause, aucune illégalité fautive résultant du défaut de consultation de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques n'est de nature à engager, en l'espèce, la responsabilité de l'Etat.

5. En deuxième lieu, Mme A soutient qu'en estimant que chacun des studios dont elle est la propriétaire au 39 chaussée de la Madeleine à Nantes était par nature impropre à l'habitation, le préfet de la Loire-Atlantique a commis une erreur de droit dès lors, à titre principal, que le règlement sanitaire départemental de la Loire-Atlantique a été abrogé, à titre subsidiaire, qu'il ne pouvait se référer aux seules prescriptions contenues dans ces dispositions réglementaires locales.

6. L'article L. 1311-1 du code de la santé publique dispose que " () des décrets en Conseil d'Etat () fixent les règles générales d'hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l'homme, notamment en matière : () - de salubrité des habitations, des agglomérations et de tous les milieux de vie de l'homme ; () ". L'article L. 1311-2 du même code ajoute que : " Les décrets mentionnés à l'article L. 1311-1 peuvent être complétés par des arrêtés du représentant de l'Etat dans le département () ayant pour objet d'édicter des dispositions particulières en vue d'assurer la protection de la santé publique dans le département () ". Ces dispositions ont été introduites par l'article 67 de la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d'aide sociale et de santé. Le règlement sanitaire départemental de la Loire-Atlantique, auquel s'est référé le préfet de ce département dans les arrêtés en litige, a été approuvé le 3 février 1982, soit antérieurement à l'entrée en vigueur de ces dispositions.

7. E à ce que soutient Mme A, le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002, qui est relatif aux caractéristiques du logement décent, a été pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains et non sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique. Ainsi, les règlements sanitaires précédemment établis par les préfets en vertu de l'article L. 1 de l'ancien code de la santé publique avant sa modification par la loi du 6 janvier 1986 sont restés en vigueur, et demeurent applicables dans leur rédaction antérieure au 8 janvier 1986.

8. En l'absence d'édiction, dans le domaine de la salubrité des habitations, des décrets prévus à l'article L. 1311-1 du code de la santé publique, et alors même que les dispositions du règlement sanitaire départemental de la Loire-Atlantique n'ont pas pour objet de définir les modalités d'application des dispositions de l'article L. 1331-22 de ce code, il appartenait à l'autorité préfectorale de prendre en compte toutes les caractéristiques des locaux litigieux, notamment celles qui caractérisaient une méconnaissance de la réglementation applicable, telle qu'elle est en particulier prévue par le règlement sanitaire départemental, plus spécifiquement son titre II relatif aux locaux d'habitations et assimilés. Il résulte de l'instruction que, c'est par une appréciation globale des caractéristiques de chaque studio dont Mme A est la propriétaire, intégrant notamment les prescriptions de l'article 251-4 du règlement sanitaire départemental de la Loire-Atlantique, que le préfet de ce département a estimé que chacun de ces studios constituait un local par nature impropre à l'habitation.

9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 8 que le double moyen tiré de l'erreur de droit dont serait entaché le motif de chacune des mises en demeure en litige ne peut qu'être écarté.

10. En dernier lieu, Mme A soutient qu'en retenant la qualification de locaux impropres par nature à l'habitation pour les studios dont elle est propriétaire, le préfet de la Loire-Atlantique a commis une erreur d'appréciation.

11. Le premier alinéa de l'article 251-4 du règlement sanitaire départemental de la Loire-Atlantique énonce qu'un logement comprend des pièces principales destinées au séjour et au sommeil et des pièces de service telles que notamment une cuisine et une salle d'eau. Son deuxième alinéa précise qu'un logement comporte au moins une pièce principale et une pièce de service, c'est-à-dire, soit une salle d'eau, soit un cabinet d'aisances, un coin cuisine pouvant éventuellement être aménagé dans la pièce principale. Le sixième alinéa du même article du règlement définit la surface habitable d'un logement ou d'une pièce comme correspondant à la surface au plancher construit, après déduction des surfaces occupées par les murs, les cloisons, les marches et cages d'escaliers, les gaines et l'ébrasement de portes et fenêtres. Le quatrième et le cinquième alinéas prescrivent, respectivement, que la surface habitable d'un logement est au moins égale à 16 mètres carrés (m²) et que la moyenne minimale des surfaces des pièces habitables principales est de 9 m², aucune de ces pièces devant être d'une surface inférieure à 7 m². Enfin, le dernier alinéa de cet article 251-4 du règlement sanitaire départemental prévoit que la hauteur sous plafond des pièces principales et de la cuisine est au moins égale à 2,30 mètres (m) et que la superficie des pièces mansardées à prendre en compte est égale à la moitié des surfaces mesurées entre une hauteur de 1,30 et 2,20 m. E à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des dispositions du règlement sanitaire départemental en Loire-Atlantique qu'elles prévoiraient un volume habitable minimal par logement de 20 mètres cubes (m3). Si l'article 4 du décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 prescrit un tel volume, l'appréciation de la conformité d'un logement au regard de cet article, qui régit par ailleurs les seuls rapports entre les propriétaires bailleurs et les locataires, ne relève pas, comme cela a été indiqué au point 7, de la mise en œuvre de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique.

12. Il appartient au juge de se prononcer sur le caractère impropre à l'habitation des locaux en cause au regard de l'ensemble des données résultant de l'instruction.

13. S'agissant d'abord du studio correspondant aux lots nos 47 et 48, sa surface habitable est au plus égale à 9,17 m², la surface habitable de la pièce principale sous une hauteur au moins égale à 2,20 m et sous une hauteur au moins égale à 1,30 m et inférieure à 2,20 m est respectivement de 4,52 m² et 2,5 m² et la surface du logement ayant une hauteur sous plafond au moins égale à 1,80 m est égale à 6,76 m². S'agissant ensuite du studio correspondant au lot no 49, sa surface habitable est au plus égale à 11,08 m², la surface habitable de pièce principale sous une hauteur au moins égale à 2,20 m et sous une hauteur au moins égale à 1,30 m et inférieure à 2,20 m est respectivement de 5,33 m² et 2,41 m² et la surface du logement ayant une hauteur sous plafond au moins égale à 1,80 m est égale à 8,88 m². S'agissant enfin du studio correspondant aux lots nos 50 et 51, sa surface habitable au sens est au plus égale à 9,42 m², la surface habitable de pièce principale sous une hauteur au moins égale à 2,20 m et sous une hauteur au moins égale à 1,30 m et inférieure à 2,20 m est respectivement de 3,84 m² et 3,5 m² et la surface du logement ayant une hauteur sous plafond au moins égale à 1,80 m est égale à 7,27 m².

14. S'il résulte de l'instruction que chacun des studios est équipé d'une pièce d'eau composée d'une baignoire, d'un lavabo et de toilettes, d'un coin cuisine aménagé dans la pièce principale, d'une fenêtre et d'un chauffage, leur surface habitable respective est très inférieure au seuil de 16 m² prescrit par le règlement sanitaire départemental et la surface habitable de leur pièce principale est inférieure de près de 2 m² au seuil plancher de 9 m² prévu par ce même règlement. Eu égard à l'importance de ces écarts vis-à-vis de ces seuils, à la faiblesse du volume de chacun de ces studios bénéficiant de l'éclairage naturel en provenance de l'unique fenêtre de toit, qui est d'une superficie de 1,21 m², et au caractère très limité de leur surface respective située sous une hauteur de plafond au moins égale à 2,20 m et au moins égale à 1,80 m, le préfet de la Loire-Atlantique pouvait en déduire, sans commettre d'erreur d'appréciation, que chacun des locaux appartenant à Mme A était par nature impropre à l'habitation au sens des dispositions précitées de l'article L. 1331-22 du code de la santé publique.

15. Mme A n'est dès lors pas fondée à soutenir que les mises en demeure de mettre fin à la disposition aux fins d'habitation de ses studios seraient entachées d'illégalité, et, par suite, à rechercher la responsabilité l'Etat à raison de la faute qui résulterait d'une telle illégalité.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Loire-Atlantique, que les conclusions indemnitaires présentées par Mme A doivent être rejetées. Par voie de conséquence, doivent être également rejetées les conclusions qu'elle présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par Mme A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Une copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Luc Martin, président,

M. David Labouysse, premier conseiller,

Mme Nathalie Caro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juin 2023.

Le rapporteur,

D. D

Le président,

L. MARTIN

La greffière,

S. BARBERA

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2003132