Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2005434

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 juin 2020, le 10 février 2022, régularisé le 13 février 2022, M. C A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 février 2020 par lequel le maire de la commune de La Chevrolière (Loire-Atlantique) lui a infligé la sanction de l'avertissement, ainsi que la décision du 7 avril 2020 par laquelle le maire de la même commune a rejeté le recours gracieux formé contre la sanction, ainsi que sa demande de protection contre une situation de harcèlement moral et de versement d'une indemnité de 2 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de cette situation ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de La Chevrolière de désigner un agent chargé des fonctions d'inspection du travail en application des dispositions du décret n° 85-603 du 10 juin 1985, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, augmentée des intérêts au taux légal ;

3°) de condamner la commune de La Chevrolière à lui verser une somme de 2 000 euros en réparation des préjudices subis résultant de l'illégalité de la sanction et de la situation de harcèlement moral subie du fait des manquements de la commune en termes de santé au travail ;

4°) de mettre à la charge de la commune de La Chevrolière les entiers dépens et une somme de 250 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision du 7 février 2020 est entachée d'incompétence de l'auteur de l'acte ;

- cette décision ainsi que la décision du 7 avril 2020 de rejet du recours gracieux sont insuffisamment motivées ;

- la sanction a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ; le délai de 11 jours laissé pour présenter ses observations est insuffisant et méconnaît le principe du contradictoire ;

- la sanction repose sur un rapport hiérarchique entaché d'une erreur de fait en ce qu'il mentionne que l'ordre a été donné le vendredi 17 janvier 2020 après midi alors que la responsable était absente à ce moment ; le grief n'est pas fondé dès lors qu'il n'a pas refusé d'exécuter l'ordre mais n'a pas été en mesure de l'exécuter compte tenu d'autres tâches attribuées ; il n'a pas eu un délai suffisant pour réaliser les tâches confiées ;

- la sanction a été prise dans un contexte de harcèlement moral ;

- la commune n'a pas désigné d'agent chargé des fonction d'inspection, prévu par les dispositions de l'article 5 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ; ce manquement révèle une absence de mesure prise pour assurer la santé physique et mentale des salariés et la prévention du harcèlement moral ;

- le recours contre la décision de retrait du 24 août 2021 est recevable dès lors que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 19 octobre 2021 n'est pas assorti des voies et délais de recours ;

- il n'y a pas lieu de prononcer de non-lieu à statuer dès lors que la décision de retrait du 24 août 2021 est illégale ; en effet le maire de la commune n'avait plus la qualité ni la compétence pour prendre une telle décision compte tenu de sa mutation auprès d'un autre employeur public, le Syndicat Mixte départemental des Déchets de la Dordogne depuis le 14 septembre 2020 ;

- la substitution de base légale demandée par la commune ne peut être accordée dès lors qu'elle le priverait de garanties et droits portant atteinte au droit à un procès équitable protégé par les stipulations des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- malgré le retrait de l'arrêté portant avertissement, sa requête conserve son objet, en particulier s'agissant des conclusions indemnitaires ; la décision du 7 février 2020 a eu des conséquences dommageables sur sa situation personnelle ; par ailleurs, en l'absence de désignation, par la commune d'un agent chargé des fonctions d'inspection en matière d'hygiène et de sécurité au travail, il a perdu une chance de lui soumettre le litige qui aurait pu être résolu.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 26 janvier 2022 et le 20 mai 2022, la commune de La Chevrolière, représentée par Me Marchand conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse du 7 février 2020 a été retirée par une décision du 24 août 2021 ; dès lors, les conclusions de la requête de M. A sont devenues sans objet, il n'y a pas lieu d'y statuer ;

- à titre subsidiaire, si les moyens soulevés doivent être regardés comme dirigés contre la décision du 24 août 2021, ceux-ci ne sont pas fondés ;

- à supposer que le fondement légal de la décision du 24 août 2021, qui vise l'article L. 242-4 du code des relations entre le public et l'administration, soit illégal, il y a lieu de le substituer par l'article L. 243-4 du même code ;

- les conclusions aux fins d'injonction ne sont pas recevables ;

- les conclusions indemnitaires ne sont pas fondées.

Par une lettre du 1er juin 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'absence d'intérêt à agir de M. A à l'encontre de la décision du 24 août 2021 par laquelle le maire de la commune de La Chevrolière a retiré la décision du 7 février 2020 attaquée portant sanction disciplinaire de l'avertissement à son encontre, faisant ainsi droit à sa demande d'annulation.

Par un mémoire enregistré le 2 juin 2022, M. A a présenté des observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Specht, vice-présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Specht, magistrate désignée ;

- les conclusions de M. Boumendjel, rapporteur public ;

- et les observations de Me Couëtoux du Tertre, substituant Me Marchand, représentant la commune de La Chevrolière.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, adjoint administratif territorial, a été recruté à compter du 15 juillet 2010 par voie de mutation par la commune de La Chevrolière (Loire-Atlantique), et occupait un emploi d'agent de gestion financière à temps non complet. Par une décision du 7 février 2020, l'adjointe déléguée au personnel de la commune a prononcé à son égard la sanction disciplinaire de l'avertissement. M. A a présenté le 18 mars 2020 un recours gracieux contre cette décision assortie d'une demande de protection fonctionnelle contre une situation de harcèlement moral et de versement d'une indemnité de 2 000 euros en réparation des préjudices subis de ce fait. Ses demandes ont été rejetées par une décision du 7 avril 2020 du maire de la commune. Par sa requête, M. A demande l'annulation de la décision du 7 février 2020 et la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices résultant de l'illégalité de la décision de sanction et de la situation de harcèlement moral subie du fait des manquements de la commune en termes de santé au travail.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 7 février 2020 prononçant une sanction disciplinaire, ensemble la décision du 7 avril 2020 rejetant le recours gracieux :

2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution.

3. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 243-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 243-3, une mesure à caractère de sanction infligée par l'administration peut toujours être retirée. ".

4. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'introduction de la requête, par une décision du 24 août 2021, le maire de la commune de La Chevrolière a décidé de retirer la décision attaquée du 7 février 2020. Par une lettre du 18 octobre 2021, M. A a contesté cette décision de retrait et la conteste également dans le cadre de la présente instance. Toutefois, le requérant est dépourvu d'intérêt à agir contre de cette décision qui fait droit à sa demande d'annulation de la sanction disciplinaire du 7 février 2020. Par suite, à supposer que M. A puisse être regardé comme demandant l'annulation de cette décision de retrait du 24 août 2021, ses conclusions doivent être rejetées comme irrecevables.

5. Il résulte de ce qui précède que la décision du 24 août 2021 est devenue définitive et emporte disparition de la décision du 7 février 2020. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation de cette décision, ainsi que la décision du 7 avril 2020 en tant qu'elle porte rejet du recours gracieux sont devenues sans objet. Il n'y a pas lieu d'y statuer.

Sur les conclusions indemnitaires :

6. M. A demande l'indemnisation des préjudices subis résultant de l'illégalité de la sanction disciplinaire prise à son encontre par la décision du 7 février 2020, ainsi que de l'existence d'une situation de harcèlement moral.

En ce qui concerne la sanction de l'avertissement :

7. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la décision du 7 février 2020 infligeant à M. A la sanction disciplinaire de l'avertissement a été signée par Mme B, adjointe au maire déléguée au personnel. Par un arrêté n° 2014-R37 du 1er avril 2014, le maire de La Chevrolière a délégué à Mme B les fonctions en matière de finances et de gestion du personnel communal ainsi que la signature d'actes relatifs à ces domaines, parmi lesquels ne figurent pas les sanctions disciplinaires infligées aux agents de la commune. Par suite, M. A est fondé à soutenir que la décision du 7 février 2020 est entachée d'illégalité.

8. En second lieu, lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale.

9. Aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. / Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire pour une durée maximale de trois jours ; / () ". Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

10. La sanction disciplinaire en litige est fondée sur un refus d'obéissance de M. A à une consigne donnée par sa responsable hiérarchique et un manque de fiabilité sur la réalisation des missions confiées. Il résulte de l'instruction que le vendredi 17 janvier 2020, la responsable du service finances de la commune a demandé à M. A de consacrer l'après-midi à travailler exclusivement sur le dossier des autorisations de programme et des crédits de paiement, en vue de finaliser, dès le lundi 20 janvier, le compte rendu administratif de l'année 2019, et que cette tâche n'a pas été accomplie par M. A. L'intéressé a adressé un courriel à sa responsable l'informant de l'absence de réalisation du travail demandé sans préciser les motifs. Le requérant justifie son comportement en indiquant que le travail à faire a été donné dans l'urgence, sans lui laisser de délai raisonnable pour l'exécuter, alors qu'il avait d'autres tâches à accomplir, et que sa supérieure hiérarchique aurait dû être présente le vendredi après-midi pour pouvoir répondre à des questions. Il résulte toutefois de l'instruction et en particulier du rapport hiérarchique établi, que le requérant a privilégié le traitement de bons de commande, en méconnaissance la procédure interne en vigueur depuis février 2019 qui prévoit ce traitement le matin, au détriment du travail expressément demandé, qui relevait bien de ses attributions figurant dans sa fiche de poste et pour l'exécution duquel il avait été informé plusieurs jours auparavant de la mise à jour des procédures et des documents nécessaires. Il ne résulte pas de l'instruction que M. A ne disposait pas du temps nécessaire pour accomplir le travail demandé. Enfin, si le rapport hiérarchique établi le 22 janvier 2020 par la responsable du service est entaché d'une erreur en ce qu'il mentionne que la demande a été exprimée le vendredi 17 janvier après-midi alors que la responsable était absente, cette erreur matérielle n'est pas de nature à remettre en cause l'existence de la consigne donnée au requérant, qui ne le conteste pas sérieusement, de travailler l'après-midi du 17 janvier 2020 exclusivement sur le dossier des autorisations de programme et des crédits de paiement. Ainsi, il résulte de l'instruction que M. A n'a pas réalisé le travail demandé pour des motifs injustifiés, et que malgré plusieurs rappels, il ne tient pas compte des procédures mises en place pour le traitement des bons de commande et des directives données par sa responsable hiérarchique. Par suite, le grief tiré du refus d'obéissance est matériellement établi et constitue une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire.

11. Il résulte de ce qui précède qu'une même décision infligeant au requérant la sanction disciplinaire de l'avertissement, sanction la moins élevée dans le premier groupe de sanction, aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Par suite, le préjudice allégué par M. A ne peut être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative attaquée. Les conclusions tenant à la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices subis sur ce fondement doivent, par suite, être rejetées.

En ce qui concerne la faute de la commune du fait d'une situation de harcèlement moral :

12. En premier lieu, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction applicable au litige : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. () ".

13. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

14. M. A soutient que la sanction disciplinaire qui lui a été infligée s'inscrit dans un contexte de dégradation de ses conditions de travail constituant une situation de harcèlement moral. Si le requérant invoque les agissements de la responsable du service finances à son égard, motivés selon lui par une inimitié à son encontre, il n'assortit pas ses allégations de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que la réduction du temps de travail du requérant de 35 heures à 30 heures hebdomadaires, motivée, selon la lettre du maire du 18 mars 2015, par l'évolution des missions de son poste de travail, constituerait un agissement ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de travail. Si M. A invoque également une surcharge de travail régulièrement signalée depuis 2014 notamment lors des entretiens d'évaluation des années 2016 et 2018, et la réduction, au titre de l'année 2019, du montant du complément indemnitaire annuel attribué, il résulte de l'instruction que le volume de travail à réaliser a été réduit depuis 2010 et qu'en réponse aux remarques du requérant dans les comptes rendus d'évaluation professionnelle, sa hiérarchie lui a indiqué la nécessité de hiérarchiser les tâches à accomplir. Par ailleurs, le montant du complément indemnitaire annuel, lié à l'appréciation sur la manière de servir de l'agent, a été déterminé en fonction de l'évaluation professionnelle réalisée en décembre 2019. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que les agissements invoqués, pris isolément ou dans leur ensemble, excèdent les limites du pouvoir hiérarchique. Enfin, si M. A invoque les résultats d'un sondage réalisé en 2016 par un prestataire extérieur sur la qualité de vie au travail dans les services de la mairie et l'absence de nomination d'un agent chargé des fonction d'inspection, prévu par les dispositions de l'article 5 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale, ces circonstances ne permettent pas davantage d'établir qu'il a été personnellement victime d'agissements répétés de harcèlement moral.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les faits invoqués par M. A ne sont pas susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à engager la responsabilité de la commune de La Chevrolière sur ce fondement. Les conclusions tenant à la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices en résultant doivent, par suite, être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. " Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. ".

17. Les conclusions aux fin d'annulation présentées par M. A étant dépourvues d'objet, l'exécution du présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte doivent, en tout état de cause, sans qu'il soit besoin d'examiner leur recevabilité, être rejetées.

Sur les frais d'instance :

18. L'instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par M. A sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Par ailleurs les conclusions présentées par le requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du même code, alors qu'il n'a pas eu recours au ministère d'un avocat et ne justifie pas avoir exposé de frais, doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 7 février 2020 et de la décision du 7 avril 2020 en tant qu'elle porte rejet du recours gracieux formé par M. A.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et au maire de la commune de La Chevrolière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2022.

La magistrate désignée,

F. SPECHT La greffière,

Y. BOUBEKEUR

La République mande et ordonne au préfet de la Loire -Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,