Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2005492

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 juin 2020 et le 14 décembre 2020, M. B A, représenté par Me Buffet, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 9 mars 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune des Bois d'Anjou a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune des Bois d'Anjou la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération attaquée a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de quorum des conseillers municipaux ;

- l'information du public a été insuffisante en raison des difficultés à obtenir les documents du plan local d'urbanisme ;

- l'avis du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé ;

- le rapport de présentation est insuffisant ;

- le classement de la parcelle cadastrée section ZE n°44 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- ce classement est entaché d'une erreur de droit, eu égard à l'atteinte portée au droit de propriété.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 septembre 2020 et le 2 février 2021, la commune des Bois d'Anjou, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et que soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Cavalier, substituant Me Buffet, avocat de M. A,

- et les observations de Me Angibaud, substituant Me Marchand, avocat de la commune des Bois d'Anjou.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 février 2016 complétée le 30 juin 2017, le conseil municipal des Bois d'Anjou a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme du territoire de cette commune nouvelle. Une enquête publique s'est tenue du 20 décembre 2019 au 25 janvier 2020. Par une délibération du 9 mars 2020, le conseil municipal de la commune des Bois d'Anjou a approuvé le plan local d'urbanisme communal. M. A, propriétaire de la parcelle cadastrée section ZE n°44 située au lieu-dit Les Froux à Fontaine-Guérin, demande au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le quorum du conseil municipal :

2. Aux termes de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. / Si, après une première convocation régulièrement faite selon les dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-12, ce quorum n'est pas atteint, le conseil municipal est à nouveau convoqué à trois jours au moins d'intervalle. Il délibère alors valablement sans condition de quorum ".

3. Si le requérant soutient que le quorum exigé par les dispositions de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté lors de la délibération du 9 mars 2020, il ressort des pièces du dossier que 24 conseillers municipaux étaient présents, 8 conseillers étaient absents et non excusés et deux conseillers absents ont voté par procuration. La délibération attaquée a été adoptée par 24 voix pour et deux voix contre. Dans ces conditions, le moyen tiré la méconnaissance de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales manque en fait.

En ce qui concerne l'information du public :

4. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Selon l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis : / () / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / () ". Aux termes de l'article R. 123-9 du même code : " () / II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. ".

5. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des mentions du rapport de l'enquête publique, que le dossier de l'enquête publique comportait les avis des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme ainsi que celui, notamment, de la mission régionale d'autorité environnementale, outre le rapport de présentation, le résumé non technique, le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation, le bilan de la concertation et l'ensemble des règlements graphiques et le projet de règlement écrit. Il ressort des pièces du dossier que 57 personnes ont déposé des observations au cours de l'enquête publique, portant sur trois thèmes : le maintien ou la demande de classement de terrains en zonage constructible, l'autorisation d'activités de gîtes et chambres d'hôtes et la politique générale du plan local d'urbanisme et de ses modalités. De surcroît, alors que le rapport d'enquête publique comme l'ensemble des documents relatifs au plan local d'urbanisme sont librement accessibles, si le requérant fait état de difficultés quant à l'accessibilité de ces documents comme des comptes-rendus des séances du conseil municipal, postérieures à l'adoption de la délibération attaquée, ces circonstances sont sans incidence sur la légalité de celle-ci. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'information du public n'aurait pas été suffisante et régulière.

En ce qui concerne l'avis du commissaire-enquêteur :

6. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contrepropositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ".

7. Il ressort des pièces du dossier que figurent au registre d'enquête les observations présentées par le requérant, sur lesquelles le commissaire-enquêteur, qui n'en avait d'ailleurs pas l'obligation, a apporté des éléments de réponse suffisamment précis et circonstanciés dans son rapport. Il ne ressort pas en tout état de cause des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur ou que les auteurs du plan local d'urbanisme se seraient mépris sur l'objet des observations du requérant. Si le requérant fait valoir que ses observations n'ont pas été abordées par les conseillers municipaux lors de la séance du 9 mars 2020, les conseillers municipaux n'étaient pas tenus de délibérer expressément sur les observations du public présentées à l'occasion de l'enquête publique. En outre, il ressort des pièces du dossier que l'avis du commissaire-enquêteur est favorable, assorti de trois réserves, portant sur les orientations d'aménagement et de programmation, l'intégration des autorisations d'hébergement spécifiques dans le règlement applicable aux zones agricoles et naturelles, et le zonage de certaines parcelles. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'avis du commissaire-enquêteur, qui est d'ailleurs signé et daté, serait insuffisamment motivé.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

8. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, où l'élaboration du plan local d'urbanisme a été prescrite avant le 24 novembre 2018 : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".

9. Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ".

10. Le requérant soutient que le rapport de présentation ne justifie pas du classement en zone naturelles de parcelles précédemment classées en zone UA. Toutefois, alors d'ailleurs que la délibération attaquée approuve un plan local d'urbanisme et non la révision d'un tel plan, le rapport de présentation mentionne que " Bien qu'elle ne soit pas la plus boisée des régions de France (2% de la couverture forestière nationale), la région Pays-de-la-Loire est très active du côté de la filière bois. Elle est notamment en tête dans le domaine de l'ameublement et de la menuiserie industrielle et se classe au second rang national en ce qui concerne le travail du bois (chiffres INSEE de 2008). Les boisements de la commune des Bois d'Anjou forment des ensembles significatifs qui s'organisent sur et autour des buttes de Brion et de Fontaine-Guérin, dans les parties centrales et orientales de la commune ", que " La zone N comprend les secteurs naturels les plus sensibles du territoire rattachés à la Trame Verte et Bleue et identifiés dans le cadre du PADD. Plus particulièrement, ont été inscrits en zone N de protection : - Les réservoirs de biodiversité structurants (ZNIEFF, ENS, site classé) ; - Le Couasnon + les bords des cours d'eau (+/- 5 mètres de large de part et d'autre) ; - Les bois (bois isolés et ensembles boisés) " et que " Par rapport aux documents d'urbanisme en vigueur sur chacune des trois communes déléguées, le PLU des Bois d'Anjou permettra la réduction des surfaces d'extensions urbaines d'au moins 45 hectares. Ces surfaces actuellement constructibles dans les POS ou PLU en vigueur seront restituées aux zones agricoles, naturelles ou forestières dans le cadre du nouveau PLU ".

11. Il ressort également du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige qu'il justifie, au regard d'un diagnostic initial suffisant, des orientations du projet d'aménagement et de développement durables ainsi que des orientations d'aménagement et de programmation. Il comporte également une analyse comparative du zonage retenu par rapport aux précédents documents d'urbanisme et un bilan des surfaces réinscrites en zone A ou N. La parcelle appartenant au requérant apparaît sur les différents documents graphiques inclus dans le rapport de présentation, en particulier le plan rappelant le zonage du plan d'occupation des sols et celui du nouveau zonage. En outre, ce rapport n'avait pas à justifier spécifiquement du classement en zone N de la parcelle du requérant. Si le rapport de présentation n'expose pas les raisons ayant spécialement motivé le changement de zonage de la parcelle en litige, alors que les explications requises par les dispositions précitées n'exigent pas la motivation du changement de zonage de chaque parcelle, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, compte tenu de l'ensemble des autres développements du rapport, ni que cette circonstance aurait eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ni qu'elle ait été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. En outre, ce rapport de présentation n'avait pas à comporter de justification au regard du risque " incendie ", l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme dont se prévaut le requérant, abrogé depuis le 1er janvier 2016, ne régissant pas le contenu de ce rapport. Dès lors, le moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section ZE n°44 :

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation :

12. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". L'article R. 151-24 du même code dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

13. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste, fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'un détournement de pouvoir. En particulier, le fait que les terrains soient déjà équipés ou accueillent déjà des constructions non agricoles ne fait pas en lui-même obstacle à leur classement en zone naturelle.

14. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune des Bois d'Anjou fixe comme orientation de " protéger le paysage identitaire des buttes boisées et plus largement des ensembles boisés " comme également " l'arrêt de l'urbanisation linéaire " et " l'impossibilité d'extension ou de densification des hameaux et écarts ruraux ", en vue d'un objectif de " réduction des surfaces d'extensions urbaines d'au moins 45 hectares. Ces surfaces actuellement constructibles dans les POS ou PLU en vigueur seront restituées aux zones agricoles, naturelles ou forestières dans le cadre du nouveau PLU ". Il est ainsi prévu que " le projet s'attache à définir un zonage et à mettre en œuvre des mesures réglementaires adaptées pour garantir la protection [des] espaces " naturels et forestiers. Il indique également qu'au regard de l'importance du gisement " bois " sur le territoire communal, la valorisation économique de la forêt dans toute sa diversité doit être développée. Il expose en outre la nécessité de préserver et remettre en l'état les continuités écologiques. Il dispose également que " la construction de nouvelles habitations sera interdite sur les secteurs suivants : à Fontaine-Guérin : le long des RD 144 et 211 et le long de la rue de la Planchette ".

15. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle du requérant cadastrée section ZE n°44, précédemment classée en zone UA, est classée en zone naturelle par le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération attaquée. Il ressort des pièces du dossier que ce terrain, non bâti et entièrement boisé, en périphérie à l'est d'un secteur faiblement bâti à la sortie du bourg de Fontaine-Guérin, se situe face à un espace agricole cultivé au sud et est contigüe au nord d'une vaste zone boisée qui constitue une zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II, " Bois des Brulis et abords ". Cette parcelle boisée fait partie d'un espace qui présente le caractère d'un espace naturel au sens de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. En outre, les auteurs du plan local d'urbanisme ont expressément entendu interdire l'extension de l'urbanisation en linéaire le long de la RD 211 bordant cette parcelle. Enfin, la circonstance qu'elle soit desservie par les réseaux ne fait pas obstacle à son classement en zone naturelle. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que, compte tenu des partis d'urbanisme qu'ils ont définis comme des caractéristiques de la parcelle en cause, les auteurs du plan local d'urbanisme communal l'ont classée en zone naturelle.

S'agissant de l'atteinte au droit de propriété :

16. Le classement de la parcelle en cause, qui n'entraîne ni dépossession ni privation de propriété, conforme aux dispositions législatives et réglementaires applicables, n'étant pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le requérant n'est pas fondé à se prévaloir de ce que ce classement porterait une atteinte disproportionnée à l'exercice de son droit de propriété, eu égard à l'objectif poursuivi.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération attaquée et par suite de la décision rejetant son recours gracieux dirigé contre cette délibération.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune des Bois d'Anjou, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant la somme demandée par la commune à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune des Bois d'Anjou au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune des Bois d'Anjou.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°200549