Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2006134

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 juin 2020 et le 24 février 2022, Mme A C, représentée par Me Carriou, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision en date du 28 avril 2020 par laquelle la directrice de l'institut public Ocens a mis fin de manière anticipée à son contrat à durée déterminée en qualité de cadre socio-éducatif ;

2°) de condamner l'institut public Ocens à lui verser :

- la somme de 1 154,40 au titre de l'indemnité de licenciement ;

- la somme de 2 944,88 euros au titre des indemnités compensatrices de préavis ;

- la somme de 294,49 euros au titre des congés payés ;

- la somme de 9 701,37 euros correspondant à la rémunération qu'elle aurait dû percevoir jusqu'au terme de son contrat ;

- et la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices résultant de la rupture abusive du contrat de travail.

3°) de mettre à la charge de l'Institut public Ocens la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée n'est pas motivée ;

- elle est entachée d'un vice de procédure en l'absence d'une part, de convocation à un entretien préalable et de tenu de cet entretien et, d'autre part, de consultation de la commission consultative paritaire ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation concernant son insuffisance professionnelle ;

- elle peut bénéficier d'une indemnité de licenciement dès lors que ce dernier n'est pas intervenu pour un motif disciplinaire ;

- elle peut bénéficier d'une indemnité compensatrice de son préavis dès lors que le délai de préavis d'un mois fixé par l'article 42 du décret n°91-155 du 6 février 1991 n'a pas été respecté ;

- elle peut bénéficier d'une indemnité compensatrice de ses congés annuels dès lors qu'elle n'a pas pu les prendre intégralement avant le terme de son contrat ;

- elle a été illégalement privée de la rémunération à laquelle elle pouvait prétendre jusqu'au terme de son contrat ;

- elle a subi un préjudice moral en raison des conditions dans lesquelles son licenciement a été prononcé.

Par des mémoires en défense enregistrés le 15 octobre 2021 et le 2 mai 2022, l'institut public Ocens, représenté par la SELARL C.V.S, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mise à la charge de Mme C la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions indemnitaires n'ont pas fait l'objet d'une demande préalable et sont donc irrecevables ;

- les autres moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n°91-155 du 6 février 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ravaut,

- les conclusions de Mme Heng, rapporteure publique,

- les observations de Me Nassibou, substituant Me Carriou, représentant Mme C,

- et les observations de Me Couëtoux du Tertre représentant l'institut public Ocens.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A C a été recrutée par l'institut Les Hauts Thébaudières en qualité de cadre socio-éducatif par un contrat à durée déterminée du 3 juin au 14 juillet 2019, qui a été prolongé du 15 juillet 2019 au 18 août 2019. Par un second contrat à durée déterminée, elle a été recrutée du 19 août 2019 au 18 août 2020 en qualité de cadre socio-éducatif, cheffe de service. Par ce nouveau contrat, ses missions ont été élargies à la gestion d'une nouvelle unité au sein du collège Basse-Goulaine et du projet de mise en place d'un dispositif de " parcours spécialisé ". A la suite de la fusion de l'institut et de la création de l'institut public Ocens, elle a signé un avenant à son contrat, toujours en qualité de cadre socio-éducatif, et pour lequel une lettre de mission devait définir son périmètre d'intervention. Par une décision du 28 avril 2020, la directrice de l'institut public Ocens a mis fin de manière anticipée à son contrat de travail à compter du 31 mai 2020. Mme C demande au tribunal d'annuler cette décision et de condamner l'institut public Ocens à lui verser la somme totale de 24 095,14 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ".

3. En application des dispositions précitées, il appartient au requérant qui sollicite le versement d'une somme d'argent de saisir l'administration d'une demande préalable. En l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif.

4. L'institut public Ocens soutient que les conclusions indemnitaires n'ont pas fait l'objet d'une demande préalable et ne sont ainsi pas recevables. Toutefois, il résulte de l'instruction que, par un courrier reçu le 18 juin 2020 par l'institut public Ocens, Mme C, par l'intermédiaire de son conseil, a fait état de son souhait de parvenir à une issue amiable tout en lui transmettant la requête qu'elle envisageait de déposer au tribunal en cas d'échec de la procédure amiable. Ainsi, par référence à ce projet de requête joint au courrier qui permettait à son employeur d'apprécier l'objet de sa demande ainsi que le fondement et le montant de l'indemnisation sollicitée, Mme C doit être regardée comme ayant formé une demande indemnitaire préalable au sens des dispositions précitées de l'article R. 421-1 du code de justice administrative. En l'absence de réponse de l'institut public Ocens à ce courrier, une décision implicite de rejet liant le contentieux est née. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 43 du décret susvisé du 6 février 1991, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. L'intéressé est convoqué à l'entretien préalable par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre indique l'objet de la convocation. L'entretien préalable ne peut avoir lieu moins de cinq jours ouvrables après la présentation de la lettre recommandée ou la remise en main propre de la lettre de convocation. L'agent peut se faire accompagner par la ou les personnes de son choix. Au cours de l'entretien préalable, l'administration indique à l'agent les motifs du licenciement et le cas échéant le délai pendant lequel l'agent doit présenter sa demande écrite de reclassement ainsi que les conditions dans lesquelles les offres de reclassement sont présentées ".

6. Si l'institut public Ocens soutient que l'entretien qui s'est déroulé avec Mme C, le 27 avril 2020, constituait un entretien préalable au prononcé d'un licenciement, ce que ne conteste plus la requérante dans son mémoire en réplique, il est constant qu'elle n'a pas été convoquée à cet entretien par courrier recommandé avec accusé de réception ou remis en main propre, qui l'aurait informée des motifs retenus pour justifier son éventuel licenciement ainsi que de la possibilité de se faire accompagner par les personnes de son choix. Cette formalité, qui constitue une garantie pour Mme C, n'a ainsi pas été respectée en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 43 du décret susvisé du 6 février 1991. Par suite, Mme C est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2-1 du décret susvisé du 6 février 1991, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Une commission consultative paritaire compétente à l'égard des agents contractuels mentionnés à l'article 1er est instituée, dans chaque département, par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé agissant au nom de l'Etat. Il en confie la gestion à l'un des établissements publics de santé dont le siège se trouve dans le département (). II.- Ces commissions sont obligatoirement consultées () sur les décisions individuelles relatives : / 1° Aux licenciements intervenant postérieurement à la période d'essai () ".

8. Il est constant que le licenciement de Mme C est intervenu sans que la commission consultative paritaire ait été consultée. Si l'institut public Ocens soutient qu'il n'était pas possible de réunir la commission en raison du confinement décrété du fait de la crise sanitaire liée à la Covid-19, cette circonstance ne permet pas, à elle seule, et sans autre justification de l'impossibilité de tenir cette commission, notamment par des moyens de visioconférence, de considérer que la saisine de la commission constituait une formalité impossible. Ainsi, et dès lors que cette consultation constitue une garantie pour l'agent dont le licenciement est envisagé, Mme C est fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article 44 du décret du 6 février 1991, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Lorsqu'à l'issue de la consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 2-1, et de l'entretien prévu à l'article 43, l'administration décide de licencier un agent, elle lui notifie sa décision par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. Cette lettre précise le ou les motifs du licenciement, ainsi que la date à laquelle celui-ci doit intervenir compte tenu des droits à congés annuels restant à courir et de la durée du préavis ".

10. Il résulte de ces dispositions que la décision procédant à la rupture anticipée du contrat de travail d'un agent non titulaire doit comporter le ou les motifs qui ont conduit à prendre cette décision. Il ressort de la décision attaquée que l'institut public Ocens n'a pas mentionné le motif pour lequel il a mis fin de manière prématurée au contrat à durée déterminée de Mme C. S'il fait valoir que Mme C connaissait les griefs retenus à son encontre, cette circonstance ne le dispensait de l'obligation qui lui incombait de motiver sa décision de licenciement. Par suite, Mme C est fondée à soutenir que cette décision est entachée d'un vice de forme.

11. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article 41-2 du décret susvisé du 6 février 1991 : " L'agent contractuel peut être licencié pour un motif d'insuffisance professionnelle. Il doit préalablement être mis à même de demander la communication de l'intégralité de toute pièce figurant dans son dossier individuel, dans un délai suffisant d'au moins cinq jours permettant à l'intéressé d'en prendre connaissance. Le droit à communication concerne également toute pièce sur laquelle l'administration entend fonder sa décision ".

12. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé, s'agissant d'un agent contractuel, ou correspondant à son grade, s'agissant d'un fonctionnaire, et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Lorsque la manière de servir d'un fonctionnaire exerçant des fonctions qui ne correspondent pas à son grade le justifie, il appartient à l'administration de mettre fin à ses fonctions. Une évaluation portant sur la manière dont l'agent a exercé de nouvelles fonctions correspondant à son grade durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ces fonctions peut, alors, être de nature à justifier légalement son licenciement.

13. Pour justifier le licenciement de Mme C, l'institut public Ocens expose dans ses écritures s'être fondé sur l'insuffisance professionnelle de cet agent dont il soutient qu'elle a rencontré des difficultés relationnelles qui ont fortement pesé sur le bon fonctionnement du service, l'entente et le bien être des agents placés sous sa responsabilité. En particulier, l'institut public Ocens reproche à Mme C sa méconnaissance de la culture du site de la Persagotière, la désorganisation et l'absence de projet de service constaté par le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et le climat de tension et de pression au sein de son équipe.

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que Mme C a fait l'objet d'une première prolongation de son contrat de travail le 15 juillet 2019 avant que lui soit proposé un contrat à durée déterminée d'une année du 19 août 2019 au 18 août 2020 avec un élargissement de ses missions au management d'une nouvelle unité et à la conduite du projet de mise en place d'un " parcours spécialisé ". Par suite, l'institut public Ocens ne peut se prévaloir de la méconnaissance du site de la Persagotière alors qu'il a entendu prolonger Mme C sur ses missions initiales et les étendre.

15. D'autre part, si l'institut public Ocens soutient que la désorganisation et l'absence de projet de service ont été constatés par le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, il n'en produit pas le compte-rendu. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que la visite du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail a eu lieu le 1er octobre 2019, en vue de la réunion du comité le 8 octobre suivant, soit au début du contrat d'un an de Mme C. Les difficultés alléguées étaient donc déjà présentes avant le renouvellement de son contrat pour une durée d'un an et l'élargissement de ses missions. En outre, il ressort d'un courriel en date du 23 septembre 2019, adressé à la requérante par la référente service ressources humaines, que lorsque Mme C a sollicité la communication d'une fiche de poste, il lui a seulement été adressé une fiche de poste pour les services adultes, qui ne correspondent pas à ceux dont elle a la charge, et qui n'avait pas été mise à jour depuis 2014.

16. Enfin, si l'institut public Ocens soutient que les membres de l'équipe de Mme C ont formulé des reproches sur son management, il ne produit aucune pièce en attestant. Il se fonde sur un unique courriel, produit par la requérante elle-même, en date du 7 février 2020, mentionnant des difficultés relationnelles, ainsi que sur un entretien qui aurait eu lieu le 3 mars 2020 entre les membres de la direction, les représentants du personnel et Mme C afin d'évoquer les reproches formulés par son équipe, dont aucun compte rendu n'est produit à l'instance. En outre, le courriel de M. B daté du 28 avril 2020, également produit par la requérante, qui indique avoir apprécié travailler avec Mme C mais être " en décalage " sur ce point avec l'équipe, ne suffit pas pour caractériser une carence managériale grave. Enfin, il ressort des courriels des 12 septembre 2019 et 8 novembre 2019 que Mme C a vainement alerté sa hiérarchie sur les difficultés qu'elle rencontrait dans la gestion de ses services.

17. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que l'institut public Ocens a estimé que le comportement de Mme C traduisait une inaptitude de l'intéressée à l'exercice de ses fonctions.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne l'indemnité de licenciement et la réparation du préjudice né de l'absence de respect de la durée légale de préavis :

19. En vertu du caractère rétroactif qui s'attache aux annulations pour excès de pouvoir, la rupture anticipée du contrat de travail de Mme C en raison de son licenciement pour insuffisance professionnelle est ainsi réputée ne jamais être intervenue. Il s'ensuit que Mme C n'est fondée à solliciter, ni le versement d'une somme quelconque au titre de l'indemnité de licenciement prévue par l'article 47 du décret du 6 février 1991, ni la réparation du préjudice né de l'absence de respect de la durée légale de son préavis.

En ce qui concerne l'indemnité compensatrice de congés annuels :

20. Mme C soutient qu'elle doit bénéficier d'une indemnité compensatrice des congés annuels qu'elle n'a pas pu prendre et qu'elle évalue à la somme de 294,49 euros. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'elle a bénéficié d'un versement de 1 384,14 euros à ce titre sur ses bulletins de salaire du mois de mai 2020. Mme C ne fait état d'aucun élément justifiant le versement de la somme supplémentaire de 294,49 euros. Par suite, elle n'est pas fondée à demander la condamnation de l'institut public Ocens à lui verser une indemnité compensatrice de congés annuels.

En ce qui concerne l'indemnisation du préjudice lié à la perte de revenus :

21. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l'encontre de l'intéressé, un lien direct de causalité. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d'éviction.

22. Ainsi, Mme C peut prétendre à être indemnisée en raison de la rupture illégale de son contrat de travail en tenant compte du traitement qui aurait été le sien entre le 1er juin et le 18 août 2020, date à laquelle son contrat aurait pris fin, ainsi que des primes et indemnités afférentes à ses fonctions, dont elle avait une chance sérieuse de bénéficier, et qui ne sont pas destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions, lesquelles incluent l'indemnité de résidence et le paiement des astreintes, dès lors qu'elles étaient planifiées. En revanche, tel n'est pas le cas de l'indemnité de sujétion spécifique prévue par le décret n° 90-693 du 1 août 1990 et destinée à compenser les contraintes liées à l'exercice de fonctions en milieu hospitalier. Par suite, il sera fait une juste appréciation de l'indemnité à laquelle Mme C peut prétendre en l'évaluant à la somme de 3 363 euros.

En ce qui concerne le préjudice moral ;

23. Compte tenu de la nature et de la gravité des manquements de l'institut public Ocens dans le déroulement de la procédure de licenciement dont se prévaut la requérante, ainsi que de son ancienneté et de la durée restante de son contrat, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en l'indemnisant à hauteur de 1 000 euros.

24. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C est seulement fondée à demander la condamnation de l'institut public Ocens à lui verser la somme totale de 4 363 euros en réparation des préjudices subis.

Sur les frais du litige :

25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'institut public Ocens une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens.

26. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l'institut public Ocens présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La décision de la directrice de l'institut public Ocens en date du 28 avril 2020 est annulée.

Article 2 : L'institut public Ocens est condamné à verser à Mme C une somme totale de 4 363 euros.

Article 3 : L'institut public Ocens versera à Mme C une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à l'institut public Ocens.

Délibéré après l'audience du 11 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Paquelet-Duverger, première conseillère,

M. Ravaut, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2024.

Le rapporteur,

C. RAVAUT

La présidente,

V. POUPINEAU

La greffière,

A.-L. LE GOUALLEC

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,