Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2011456

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 novembre 2020, le 11 juin 2021, le 15 décembre 2022, la société Orange, représentée par Mes Gaudemet et Mallet, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n°16 émis le 28 septembre 2020 par le syndicat départemental d'énergie de la Loire-Atlantique et de la décharger de la somme de 35 196,67 euros ;

2°) de mettre à la charge du syndicat départemental d'énergie de la Loire-Atlantique une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre exécutoire contesté n'indique pas les bases et éléments de calcul, en méconnaissance des dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ;

- il est dépourvu de base légale dès lors que les infrastructures en cause sont la propriété des associations syndicales libres constituées entre les acquéreurs des lots des lotissements communaux concernés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 22 février 2021, le 4 août 2022 et le 29 juin 2023, le syndicat départemental d'énergie de la Loire-Atlantique (SYDELA), représenté par Me Cabot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Orange au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la direction départementale des finances publiques de Loire-Atlantique, qui n'a pas présenté d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des postes et télécommunications électroniques ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Mallet, avocate de la société Orange,

-- les observations de Me Priest, substituant Me Cabot, avocat du SYDELA.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat départemental d'énergie de la Loire-Atlantique (SYDELA), compétent en matière d'établissement et d'exploitation de réseaux et services locaux de communications électroniques en vertu de l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, a émis le 28 septembre 2020, à l'encontre de la société Orange, le titre exécutoire n°16 relatif à la location d'infrastructures de communications électroniques, constituées par des fourreaux implantés dans les communes d'Abbaretz, Boussay, Corcoué-sur-Logne, Crossac, Divatte, Erbray, Guémené-Penfao, La Marne, La Planche, Remouillé, Saffré, Saint-Lumine-de-Clisson, Saint-Nicolas-de-Redon, Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, Vair-sur-Loire et Vigneux-de-Bretagne. La société Orange demande au tribunal d'annuler ce titre exécutoire d'un montant 35 196,67 euros, et de la décharger de cette dette.

Sur les conclusions dirigées contre le titre exécutoire n°16 :

En ce qui concerne la régularité en la forme du titre exécutoire attaqué :

2. Aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". En application de ce texte, un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

3. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire contesté a pour objet, eu égard à ses mentions, la location d'infrastructures de génie civil au sein de lotissements communaux sur les communes d'Abbaretz, Boussay, Corcoué-sur-Logne, Crossac, Divatte, Erbray, Guémené-Penfao, La Marne, La Planche, Remouillé, Saffré, Saint-Lumine-de-Clisson, Saint-Nicolas-de-Redon, Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, Vair-sur-Loire et Vigneux-de-Bretagne. Il est constant qu'était joint un bordereau détaillé des linéaires mentionnant le nom de la commune, le nom du lotissement, le nombre de mètres linéaires de fourreaux concernés, la période d'occupation, le tarif de la redevance applicable par mètre linéaire occupé, ainsi que le total des sommes dues par année. Dans ces conditions, les bases de liquidation retenues par le SYDELA étaient indiquées de manière suffisamment précise, de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique doit être écarté.

4. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le titre exécutoire attaqué est irrégulier en la forme.

En ce qui concerne le bien-fondé du titre exécutoire en litige :

5. D'une part, l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que " I. - Pour l'établissement et l'exploitation d'un réseau, les collectivités territoriales et leurs groupements, dans le cas où la compétence leur a été préalablement transférée, peuvent, deux mois après la publication de leur projet sur un support habilité à recevoir des annonces légales et sa transmission à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse, établir et exploiter sur leur territoire des infrastructures et des réseaux de communications électroniques, au sens des 3° et 15° de l'article L. 32 du code des postes et des communications électroniques. Le cas échéant, ils peuvent acquérir des droits d'usage à cette fin ou acheter des infrastructures ou des réseaux existants. Ils peuvent mettre de telles infrastructures ou réseaux à la disposition d'opérateurs ou d'utilisateurs de réseaux indépendants. / Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peut déléguer à un syndicat mixte incluant au moins une région ou un département tout ou partie de la compétence relative à un ou plusieurs réseaux de communications électroniques, définis au premier alinéa du présent I, dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du présent code ". L'article L. 1321-1 de ce code dispose : " Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence () ". Il ressort des pièces du dossier que le syndicat départemental d'énergie de la Loire-Atlantique (SYDELA) exerce depuis le 8 avril 2016 la compétence optionnelle réseaux et services locaux de communications électroniques et il est constant que par délibérations des conseils municipaux, les communes en cause ont transféré leurs compétences en matière de réseaux et services locaux de communications électroniques au SYDELA.

6. Enfin, aux termes de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au présent litige : " Les bénéficiaires d'autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : () 3° La réalisation des équipements propres mentionnées à l'article L. 332-15 ". Aux termes de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire, d'aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l'éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés. / Les obligations imposées par l'alinéa ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes ".

7. Concernant le lotissement " Impasse de l'Harmonie ", situé sur la commune d'Abbaretz, il ressort d'un marché de travaux, d'un bon de commande et d'un avis de solde de participation du 8 janvier 2019, que le SYDELA a fait réaliser sous sa maîtrise d'ouvrage les travaux de génie civil pour l'établissement des réseaux de communications électroniques, utilisé par la société Orange. Au vu notamment de la convention de mise à disposition signée le 23 décembre 2019, la commune est propriétaire de ces infrastructures, réalisées sous maitrise d'ouvrage et financement publics.

8. S'agissant des infrastructures situées dans le lotissement communal " Le Clos d'Anjou " situé sur la commune de Boussay, le SYDELA produit la copie d'une facture mettant à sa charge la fourniture et la pose de fourreaux, ainsi qu'un document du 27 septembre 2012 détaillant les travaux réalisés dans ce lotissement communiqué par le SYDELA au maire de la commune, en sa qualité de maître d'ouvrage des travaux nécessaires à l'aménagement de cette zone. Il ressort de ces documents que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

9. S'agissant des infrastructures situées dans le lotissement communal " les Terrasses du Moulin " situé sur la commune de Corcoué-sur-Logne, le SYDELA produit un document contractuel pour la réalisation de ces travaux sous sa maîtrise d'ouvrage, la facture définitive de ces travaux, un document du 5 septembre 2014 détaillant les travaux réalisés dans ce lotissement adressé au maire de la commune, ainsi que le plan de récolement des infrastructures réalisées sous maîtrise d'ouvrage du syndicat. Il ressort de ces documents que les infrastructures en cause occupés par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

10. S'agissant du lotissement de la " Rue de la Fontaine Saint-Jean " sur la commune de Crossac, il ressort d'un procès-verbal de réception, d'une facture définitive, ainsi que d'un procès-verbal de mise à disposition et d'un courrier détaillant les travaux réalisés que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

11. S'agissant du lotissement " les Grands Ilôts " sur la commune de Divatte-sur-Loire, il ressort de documents d'un marché de travaux, d'une facture pour ces travaux, d'un avis de solde de participation financière de la commune comme du tableau de linéaires de fourreaux occupés par la société requérante, que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

12. S'agissant du lotissement " Le Carrousel 2 " situé sur la commune d'Erbray, il ressort d'un courrier du SYDELA du 8 février 2008, et d'un décompte définitif d'un marché de travaux que les infrastructures en cause occupés par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

13. S'agissant du lotissement " le hameau des Lauriers " situé sur la commune de Gunéméné-Penfao, il ressort d'un accord de participation financière entre la commune et le SYDELA, d'un marché de travaux, d'une facture définitive et d'un plan de recolement que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

14. S'agissant du lotissement " Bel air les Tronfaviers " situé sur la commune de La Marne, il ressort d'un accord de participation financière entre la commune et le SYDELA que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

15. Les infrastructures de communications en cause utilisées par la société Orange au sein du lotissement la Pépinière II, situé à la Planche, ont été mises à disposition du SYDELA par la commune qui en est propriétaire, au vu de la convention de mise à disposition du 14 février 2017. La société Orange n'apporte pas d'élément de nature à remettre en cause la propriété publique de ces infrastructures.

16. S'agissant du lotissement communal " l'Ardère " situé sur la commune de Rémouillé, il ressort d'un accord de participation entre la commune et le SYDELA, d'un marché de travaux, et d'une facture définitive, que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

17. S'agissant du lotissement " Le Hameau de la Botine 3" situé sur la commune de Saffré, il ressort d'un avis de solde de participation entre la commune et le SYDELA, d'un procès-verbal de réception et de factures, que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

18. S'agissant des infrastructures situées dans le lotissement " Les Fromentaux 2 " situé sur la commune de Saint-Lumine-de-Clisson, il ressort d'un avis de solde de participation entre la commune et le SYDELA, d'un marché de travaux, et d'un procès-verbal de réception, que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

19. S'agissant des infrastructures situées dans les lotissements " Moulin à vent " situés sur la commune de Saint-Nicolas-de-Redon, il ressort d'un bon de commande de travaux, d'une facture définitive et d'un procès-verbal de réception, d'un plan de recolement, et d'un accord de participation financière entre la commune et le SYDELA, que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

20. S'agissant des infrastructures situées dans le lotissement " La Forge " sur la commune de Saint-Philbert-de-Grand-lieu, il ressort d'une facture, d'un plan de recolement, et d'un accord de participation financière entre la commune et le SYDELA, que les infrastructures en cause occupés par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

21. S'agissant des infrastructures situées dans le lotissement " La Forge " sur la commune de Saint-Philbert-de-Grand-lieu, il ressort d'une facture, d'un plan de récolement, et d'un accord de participation financière entre la commune et le SYDELA, que les infrastructures en cause occupés par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

22. S'agissant des infrastructures situées dans le lotissement " La charbonnière " sur la commune de Vigneux-de-Bretagne, il ressort d'un marché de travaux publics, d'une facture définitive, d'un plan de récolement, que les infrastructures en cause occupées par la société Orange ont été réalisées sous la maîtrise d'ouvrage du SYDELA, mises à disposition de celui-ci, et sont la propriété d'une personne publique.

23. Il résulte des articles L. 332-6 et L. 332-15 du code de l'urbanisme que seul peut être mis à la charge du bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme le coût des équipements propres à son projet. Dès lors que des équipements excèdent, par leurs caractéristiques et leurs dimensions, les seuls besoins constatés et simultanés d'un ou, le cas échéant, plusieurs projets de construction et ne peuvent, par suite, être regardés comme des équipements propres au sens de l'article L. 332-15 précité, leur coût ne peut être, même pour partie, supporté par le titulaire de l'autorisation qui les réaliser. Néanmoins, contrairement à ce que soutient la société Orange, les articles L. 332-6, L. 332-15, R. 315-6 et R. 312-7 du code de l'urbanisme n'ont ni pour objet ni pour effet de transférer aux bénéficiaires de l'autorisation d'urbanisme ni même à l'association syndicale locale des acquéreurs des lots des lotissements en cause la propriété des équipements, tels que des infrastructures de génie civil pour le passage de réseaux de télécommunications, dont les collectivités territoriales ou établissements publics sont propriétaires dès leur réalisation sous maîtrise d'ouvrage publique. Il s'ensuit que la société Orange n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que la propriété publique des infrastructures de génie civil en cause, qui ne se heurte à aucune contestation sérieuse, aurait été transférée aux associations syndicales libres de ces lotissements communaux.

24. D'autre part, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". L'article L. 1 du même code vise notamment les collectivités territoriales et leurs groupements. Aux termes de l'article L. 2125-1 du même code, " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance () ".

25. Il résulte de l'instruction que les infrastructures litigieuses, qui ainsi que cela vient d'être dit sont la propriété de personnes publiques, sont spécialement conçues pour accueillir les réseaux de télécommunications. Elles font donc l'objet d'un aménagement indispensable en vue de leur affectation au service public local des communications électroniques créé conformément à l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, dont la compétence a ensuite été transférée au SYDELA, qui était ainsi fondé à demander à la société Orange le versement d'une redevance pour leur occupation.

26. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'absence de bien-fondé de la créance mise à la charge de la société Orange doit être écarté.

27. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation et de décharge présentées par la société Orange doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du SYDELA qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Orange demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société Orange, au profit du SYDELA, une somme sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Orange est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le SYDELA au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Orange, au syndicat départemental d'énergie de la Loire-Atlantique et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de la France.

Copie en sera adressée à la direction régionale des finances publiques de Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINE La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Le greffier