Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2101375

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 février 2021, Mme E C épouse D et M. B D, représentés par Me Bernard, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Brévin-les-Pins à leur verser en réparation la somme de 2 000 euros ;

2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Brévin-les-Pins de réaliser les travaux permettant de mettre fin aux difficultés présentées dans les deux mois de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Brévin-les-Pins le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la responsabilité de la commune est engagée en raison de ses négligences face à ses obligations en matière d'aménagement de la voirie quant à la question de l'écoulement des eaux pluviales, telles que ces obligations résultent des articles L. 2213-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ainsi que de l'article R. 141-2 du code de la voirie routière, comme de l'article 640 du code civil et des articles L. 226-1 et R. 2226-1 du code général des collectivités territoriales ;

- les inondations affectant leur propriété sont directement et certainement causées par la carence fautive de la commune dans l'aménagement du territoire urbain et dans les dispositifs d'accompagnement, de recueil et de rejet des eaux pluviales ;

- ils subissent un préjudice moral, qu'il y a lieu d'évaluer à 1 000 euros ;

- ils subissent un préjudice matériel, qu'il y a lieu d'évaluer à 1 000 euros ;

- ils subissent une perte de valeur vénale de leur propriété, qui devra être évaluée par un expert ;

- le plan local d'urbanisme de Saint-Brévin-les-Pins n'est pas en cohérence avec les autres documents d'urbanisme, dès lors qu'il n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Retz ;

- le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux 2016-2021 du bassin Loire-Bretagne et le schéma d'aménagement et de gestion de l'eau Estuaire-Loire sont méconnus ;

- en ne prévoyant aucune mesure spécifique destinée à limiter le risque d'inondation sur l'avenue de la Marne, en ne prenant pas en compte les risques d'érosion liés à la proximité de la côte et à la submersion potentielle du quartier en cas de hauts flots, la commune a méconnu les dispositions du code de l'urbanisme et du code de l'environnement mais également les documents d'urbanisme auxquels doit se référer le plan local d'urbanisme dans un souci de compatibilité ;

- le nombre de surfaces imperméabilisées et la topographie de l'avenue de la Marne présentent en l'espèce un risque d'augmentation du ruissellement urbain et des inondations ;

- la responsabilité de la commune est engagée en raison d'un dommage de travaux publics ;

- le dommage dont ils sont fondés à demander réparation présente un caractère anormal et spécial ;

- le goudronnage de l'avenue de la Marne a entraîné une surélévation de la voirie dès lors qu'aucun décaissement n'a été réalisé, laquelle surélévation a entraîné une modification du débit de l'eau pluviale et un plus grand ruissellement de celle-ci vers leur propriété ;

- les regards installés par la commune ne sont ni suffisants ni entretenus ;

- il y a un lien de causalité entre le dommage et les préjudices causés ;

- l'action n'est pas prescrite ;

- une médiation n'est pas opportune ;

- une mise en conformité de la voirie est nécessaire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. A de Baleine en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A de Baleine, président-rapporteur,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Bernard, avocat de M. et Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme D résident au 13 avenue de la Marne à Saint-Brévin-les-Pins, dans une maison édifiée sur la parcelle cadastrée section AB n° 15, d'une contenance d'environ 900 m2. Ils exposent que l'avenue de la Marne, qui est une impasse, est une voie privée ouverte à la circulation publique divisée en quinze lots appartenant aux riverains de cette voie, la commune de Saint-Brévin-les-Pins en possédant une partie terminale d'une superficie de 1 500 m2 correspondant à la parcelle cadastrée section AB n° 8, utilisée comme aire de retournement et de stationnement et comportant également une pinède. Ils font valoir que leur propriété est régulièrement sujette à des inondations par des eaux pluviales et à des dommages occasionnés par des débris charriés par ces eaux, faits dont ils estiment que la commune de Saint-Brévin-les-Pins doit être tenue pour responsable des conséquences dommageables. Ils ont, le 12 novembre 2020, saisi cette commune d'une réclamation tendant à ce qu'elle les indemnise du préjudice subi et prennent toutes mesures utiles. Du silence gardé par la commune sur cette réclamation est née une décision implicite de rejet.

2. En dépit de la mise en demeure qui lui a été adressée en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, la commune de Saint-Brévin-les-Pins n'a pas produit. Dès lors, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés par M. et Mme D, sous réserve que l'inexactitude de ces faits ne ressorte d'aucune pièce du dossier.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

3. Le maître de l'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages causés aux tiers trouvant leur origine dans l'exécution de travaux publics ou dans l'existence ou le fonctionnement des ouvrages publics dont il a la garde. Il ne peut dégager sa responsabilité que s'il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d'un cas de force majeure. Ces tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu'ils subissent lorsque le dommage n'est pas inhérent à l'existence même de l'ouvrage public ou à son fonctionnement et présente, par suite, un caractère accidentel. Cette responsabilité ne saurait toutefois être engagée qu'à la condition que soit établi un lien de causalité entre les dommages dont réparation est demandée et l'exécution de travaux publics ou l'existence ou le fonctionnement d'ouvrages publics.

4. En premier lieu, si les requérants font valoir que la partie terminale de l'avenue de la Marne, appartenant à la commune de Saint-Brévin-les-Pins, est à un niveau plus élevé que la partie de cette voie en amont et que, pour cette raison, les eaux pluviales en provenance de cette partie terminale ruissellent, en charriant des déchets végétaux, sur la partie en amont, en particulier dans leur terrain situé à un niveau moins élevé, cette circonstance, qui découle de la configuration générale de cette voie comme de la topographie altimétrique des lieux et ne présente pas un caractère accidentel, n'est pas anormale. Il ne résulte pas de l'instruction que cette configuration générale ou cette topographie seraient le résultat de travaux publics qui auraient été effectués par cette commune, l'article 640 du code civil prévoyant que les fonds inférieurs sont assujettis envers ceux qui sont plus élevés à recevoir les eaux qui en découlent naturellement sans que la main de l'homme y ait contribué. Il en résulte que cette circonstance ne constitue pas un dommage permanent de travaux publics ouvrant droit à réparation au bénéfice de M. et Mme D.

5. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'en 2008, la commune de Saint-Brévin-les-Pins a goudronné l'avenue de la Marne, sans procéder au préalable à un décaissement de la chaussée de cette impasse, de sorte qu'à l'issue de ces travaux, qui ont constitué des travaux publics, le niveau de cette chaussée s'en est trouvé surélevé.

6. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que les eaux pluviales qui selon les requérants se répandent de manière récurrente sur leur terrain proviendraient du ruissellement des eaux de pluie en provenance de la chaussée de l'avenue de la Marne et ce, même à admettre que la chaussée en est surélevée par rapport aux fonds voisins, ce qui, au demeurant, ne ressort pas particulièrement des photographies présentées. A cet égard, le procès-verbal de constat d'huissier du 8 septembre 2021, s'il décrit, à la suite d'un orage, une entrée d'eau dans la maison des requérants, fait état de ce que ces eaux proviennent de la propriété de leur voisin au 11 avenue de la Marne et précise qu'en limite nord du terrain des requérants, l'eau s'infiltre " à partir de chez le voisin " sous une clôture. Il ajoute que la hauteur du sol naturel chez le voisin est " supérieure à celle de chez les requérants " et que " l'eau glisse entre les deux maisons du fait de la pente du terrain Bernard et pénètre chez les requérants dont le terrain est plus bas ". Dès lors, il ne peut être tenu pour établi que les préjudices dont M. et Mme D demandent réparation trouveraient leur cause dans ces travaux publics dont ils indiquent qu'ils ont été réalisés en 2008.

7. En troisième lieu, les requérants font valoir que, si des regards, pourvus de grilles avaloirs, de captation des eaux pluviales ont été aménagés par la commune avenue de la Marne, ils ne sont pas suffisants pour capter les eaux de pluie lors d'épisodes de pluies orageuses. Toutefois, si le maître de l'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement, ce régime de responsabilité ne s'applique pas aux préjudices subis du fait de l'absence d'ouvrage public. Dès lors, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que ces regards et grilles avaloirs seraient affectés de vices de conception, l'absence d'un plus grand nombre d'équipements de cette nature n'est pas propre à engager la responsabilité de la commune de Saint-Brévin-les-Pins sur le fondement de la règle rappelée au point 4 ci-dessus.

8. En quatrième et dernier lieu, si les requérants font valoir que les regards d'eaux pluviales apposés par la commune de Saint-Brévin-les-Pins le long de l'avenue de la Marne ne sont pas entretenus, il ne résulte pas de l'instruction que la commune, alors même qu'à la demande de riverains, en particulier les requérants, elle aurait accepté de doter en certains points les accotements de cette voie de tels équipements, en aurait, s'agissant d'une voie privée, la garde et, par suite, la charge de l'entretien. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que de tels regards auraient été aménagés sur la parcelle cadastrée section AB n° 9 appartenant à la commune. Dès lors, l'absence d'entretien, en particulier de curage, de ces regards par cette commune n'est pas de nature à engager sa responsabilité sur le fondement de la même règle rappelée au point 4 du présent jugement.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière : " Les voies qui font partie du domaine public routier communal sont dénommées voies communales. ". Aux termes de l'article R. 141-2 du même code : " Les profils en long et en travers des voies communales doivent être établis de manière à permettre l'écoulement des eaux pluviales et l'assainissement de la plate-forme. / () / Les caractéristiques techniques de la chaussée doivent, sur une même voie, être homogènes en matière de déclivité et de rayon des courbes. / () ".

10. Il ne résulte pas de l'instruction que l'avenue de la Marne à Saint-Brévin-les-Pins, dont les requérants exposent qu'elle est une impasse de droit privé ouverte à la circulation, serait, au sens de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière, une voie communale. Dès lors, le moyen tiré de ce qu'en méconnaissance de l'article R. 141-2 précité, ses caractéristiques ne permettraient pas, selon les requérants, un écoulement suffisant des eaux pluviales, n'est pas propre à établir une faute de la commune de Saint-Brévin-les-Pins.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / () / 5° De pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale ; / () ".

12. Les dispositions précitées de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales, dont le champ d'application couvre seulement la voirie communale, ne font pas obligation aux maires de pourvoir sur les voies privées ouvertes à la circulation du public aux mesures y permettant un écoulement des eaux pluviales propre à prévenir toute inondation par ces eaux des propriétés privées riveraines de ces voies. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune de Saint-Brévin-les-Pins a méconnu les obligations résultant pour son maire de ces dispositions en ne pourvoyant pas avenue de la Marne aux mesures propres à prévenir des inondations de leur propriété au n° 13 de cette voie.

13. En troisième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que les dommages à leur propriété dont font état les requérants trouveraient leur cause dans les conditions de la circulation, notamment des véhicules, avenue de la Marne ni, par suite, dans une faute qui aurait été commise par le maire de Saint-Brévin-les-Pins dans l'exercice des pouvoirs de police de la circulation sur les voies privées ouvertes à la circulation publique qu'il tient des dispositions de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales.

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ; / () ". Aux termes de l'article L. 2226-1 du même code : " La gestion des eaux pluviales urbaines correspondant à la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales des aires urbaines constitue un service public administratif relevant des communes, dénommé service public de gestion des eaux pluviales urbaines. / () ". Aux termes de l'article R. 2226-1 de ce même code : " La commune ou l'établissement public compétent chargé du service public de gestion des eaux pluviales urbaines, mentionné à l'article L. 2226-1 : / () / 1° Définit les éléments constitutifs du système de gestion des eaux pluviales urbaines en distinguant les parties formant un réseau unitaire avec le système de collecte des eaux usées et les parties constituées en réseau séparatif. Ces éléments comprennent les installations et ouvrages, y compris les espaces de rétention des eaux, destinés à la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales ; / 2° Assure la création, l'exploitation, l'entretien, le renouvellement et l'extension de ces installations et ouvrages ainsi que le contrôle des dispositifs évitant ou limitant le déversement des eaux pluviales dans ces ouvrages publics. / () ".

15. Si les dispositions précitées confient au maire le soin d'assurer la sécurité et la salubrité publiques en prévenant notamment les inondations par des mesures appropriées et instituent un service public administratif de gestion des eaux pluviales urbaines dans les zones identifiées par les documents d'urbanisme comme " urbanisées et à urbaniser ", elles n'ont ni pour objet ni ne sauraient avoir pour effet d'imposer aux communes la réalisation de réseaux d'évacuation pour absorber l'ensemble des eaux pluviales ruisselant sur leur territoire. Il ressort des pièces du dossier que sont aménagées, de part et d'autre de l'avenue de la Marne à Saint-Brévin-les-Pins, des regards pourvus de grilles avaloirs d'eaux pluviales, notamment devant l'entrée piétonne de la propriété de M. et Mme D. Toutefois, la circonstance que ces ouvrages ne seraient pas suffisants, lors d'épisodes pluvieux particulièrement prononcés, pour permettre une évacuation rapide des eaux pluviales, en empêchant en particulier toute inondation dans la propriété des requérants, comme la circonstance que la voie, d'ailleurs privée, que constitue l'avenue de la Marne ne soit pas autrement aménagée de manière à empêcher une telle inondation, notamment par le creusement de fossés permettant de meilleurs drainage et évacuation des eaux pluviales, ou par d'autres dispositifs d'accompagnement, de recueil et de rejet de ces eaux, ne caractérisent pas des fautes de cette commune dans la mise en œuvre des obligations résultant pour elle de ces dispositions.

16. En cinquième lieu, si les requérants font grief à la commune de Saint-Brévin-les-Pins de ne pas entretenir des grilles avaloirs d'eaux pluviales aménagées avenue de la Marne et de curer les regards s'y rapportant, pour les nettoyer de déchets, en particulier végétaux, les obstruant, il ne résulte toutefois pas de l'instruction que, s'agissant de cette voie privée, la commune aurait l'obligation d'assurer l'entretien de ces grilles avaloirs et regards, dont il ne ressort pas du dossier qu'ils auraient été installés sur la partie terminale, appartenant à la commune, de cette impasse. Dès lors, il n'est pas établi que l'absence d'un tel entretien constituerait une faute de nature à engager, devant le juge administratif, la responsabilité de cette commune. En outre, il ne résulte pas non plus de l'instruction que cette absence d'entretien porterait atteinte à la sûreté ou la commodité du passage dans cette voie ou remettrait en cause la sécurité ou la salubrité publiques. Par suite, cette absence ne révèle pas une carence fautive dans la mise en œuvre par le maire du pouvoir de police qu'il tient des dispositions du 1° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

17. En sixième lieu, les requérants soutiennent que le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Retz et méconnaît les exigences des 1° et 2° du I et du 2° du II de l'article L. 211-1 du code de l'environnement. Toutefois, d'une part, les requérants n'apportent aucun élément propre à établir un lien de causalité entre l'illégalité ainsi alléguée, d'ailleurs de la manière la plus générale, et les préjudices dont ils demandent réparation. D'autre part et au surplus, l'illégalité dont font ainsi état les requérants est d'autant moins de nature à caractériser une faute de la commune de Saint-Brévin-les-Pins que, depuis le 1er février 2016, la compétence en matière de plan local d'urbanisme relève de la communauté de communes Sud Estuaire.

18. En septième lieu, les requérants font grief à la commune de Saint-Brévin-les-Pins, d'une part, de n'avoir pas pourvu au respect des dispositions du paragraphe 4.2.2 de l'article Ub 4 du règlement du plan local d'urbanisme et de n'avoir, selon eux, pris aucune mesure spécifique destinée à limiter le risque d'inondation le long de l'avenue de la Marne, en ne prenant pas en compte les risque d'érosion liés à la proximité de la côte et à la submersion potentielle du quartier en cas de hauts flots et, d'autre part, de n'avoir jamais vérifié que les conditions d'évacuation des eaux pluviales de la zone Uba étaient compatibles avec la capacité du milieu récepteur et sa faculté à absorber l'eau sans stagner, alors que, selon eux, le nombre de surfaces imperméabilisées et la topographie de l'avenue de la Marne présentent un risque d'augmentation du ruissellement urbain et des inondations. Toutefois, en se bornant sur ces points à des observations très générales et dépourvues de précisions concrètes se rapportant à la situation particulière de leur propriété, alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que d'autres terrains situés de part et d'autre de l'avenue de la Marne seraient sujets de manière récurrente aux inondations dont ils font état, les requérants n'établissent pas l'existence d'un lien de causalité directe entre les fautes, même à les admettre caractérisées, ainsi reprochées à cette commune et les préjudices dont ils demandent réparation.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D ne sont pas fondés à demander la condamnation de la commune de Saint-Brévin-les-Pins à leur payer en réparation une indemnité de 2 000 euros.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

20. Lorsque le juge administratif statue sur un recours indemnitaire tendant à la réparation d'un préjudice imputable à un comportement fautif d'une personne publique et qu'il constate que ce comportement et ce préjudice perdurent à la date à laquelle il se prononce, il peut, en vertu de ses pouvoirs de pleine juridiction et lorsqu'il est saisi de conclusions en ce sens, enjoindre à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d'en pallier les effets. Lorsqu'il met à la charge de la personne publique la réparation d'un préjudice grave et spécial imputable à la présence ou au fonctionnement d'un ouvrage public, il ne peut user d'un tel pouvoir d'injonction que si le requérant fait également état, à l'appui de ses conclusions à fin d'injonction, de ce que la poursuite de ce préjudice, ainsi réparé sur le terrain de la responsabilité sans faute du maître de l'ouvrage, trouve sa cause au moins pour partie dans une faute du propriétaire de l'ouvrage. Il peut alors enjoindre à la personne publique, dans cette seule mesure, de mettre fin à ce comportement fautif ou d'en pallier les effets.

21. Le présent jugement ne constate pas que le préjudice dont M. et Mme D demandent réparation serait imputable à un comportement fautif de la commune de Saint-Brévin-les-Pins. Il ne met pas à la charge de cette personne publique la réparation d'un préjudice imputable à la présence ou au fonctionnement d'un ouvrage public, ni ne constate que la poursuite de ce préjudice trouverait sa cause au moins pour partie dans une faute de cette commune.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Brévin-les-Pins, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement à M. et Mme D d'une somme à ce titre.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme E C épouse D et M. B D ainsi qu'à la commune de Saint-Brévin-les-Pins.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2023.

Le magistrat désigné,

A. A DE BALEINE

La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,