Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2104508

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 22 avril 2021, la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc, représentées par Me Lefèvre, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Nazaire à leur verser la somme de 546 077 euros en réparation des préjudices subis ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'arrêté du 4 juin 2012 par lequel le maire de Saint-Nazaire a refusé de leur délivrer un permis de construire portant, d'une part, sur la transformation d'une maison en 8 logements, d'autre part, sur la construction d'un immeuble collectif de 12 logements, sur la parcelle cadastrée YP n° 16, située 132 rue de Saint-Nazaire, dans la localité de Saint-Marc-sur-Mer est illégal ;

- l'illégalité de cet arrêté est fautive et de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Nazaire ;

- elles ont subi un préjudice financier lié aux frais exposés en vain, qu'elles évaluent à 352 898 euros ;

- elles ont subi un préjudice financier lié à un manque à gagner, qu'elles évaluent à 66 220 euros ;

- elles ont subi un préjudice financier lié à l'augmentation du coût de la construction, qu'elles évaluent à 106 959,60 euros ;

- elles ont subi un préjudice financier lié à la perte de l'avantage fiscal issu de la loi Scellier ;

- elles ont subi un préjudice moral, qu'elles évaluent à 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juillet 2021, la commune de Saint-Nazaire, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les postes de préjudices non chiffrés sont irrecevables ;

- la créance dont les requérantes se prévalent est prescrite en application de la loi du 31 décembre 1968 ;

- si elle a commis une faute de nature à engager sa responsabilité, le lien de causalité entre l'illégalité fautive et les préjudices allégués n'est pas établi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Beyls,

- les conclusions de Mme Chatal, rapporteure publique,

- et les observations de Me Paulic, substituant Me Camus, avocate de la commune de Saint-Nazaire.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc ont déposé le 12 décembre 2011 une demande de permis de construire portant, d'une part, sur la transformation d'une maison en 8 logements, d'autre part, sur la construction d'un immeuble collectif de 12 logements, sur la parcelle cadastrée YP n° 16, située 132 rue de Saint-Nazaire, dans la localité de Saint-Marc-sur-Mer, sur le territoire de la commune de Saint-Nazaire. Par un arrêté du 4 juin 2012, le maire de Saint-Nazaire a refusé de leur délivrer le permis de construire sollicité. Cet arrêté a été annulé par un jugement n° 1207092 rendu le 2 décembre 2014 par le tribunal administratif de Nantes, qui a également enjoint au maire de Saint-Nazaire de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire présentée par les deux sociétés requérantes en tenant compte des motifs du jugement dans le délai de trois mois. L'annulation de cet arrêté a été confirmée par l'arrêt n° 15NT00317 rendu le 14 septembre 2016 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la commune de Saint-Nazaire. Par des arrêtés successifs, datés du 3 juillet 2015, du 12 novembre 2015 et du 29 janvier 2016, le maire de Saint-Nazaire a, à nouveau, refusé de délivrer le permis de construire sollicité. L'exécution de ces trois arrêtés a été suspendue à trois reprises par le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, par des ordonnances n° 1507631, 1510258 et 1600923, respectivement datées du 2 octobre 2015, du 30 décembre 2015 et du 23 février 2016. Par un arrêté du 17 mars 2016, devenu définitif, le maire de Saint-Nazaire a délivré à la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc le permis de construire sollicité. Les sociétés requérantes ont adressé le 31 décembre 2020 une demande préalable indemnitaire au maire de Saint-Nazaire, qui a implicitement refusé de faire droit à leurs prétentions. La SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc demandent au tribunal de condamner la commune de Saint-Nazaire à leur verser la somme de 546 077 euros en réparation des préjudices subis en raison de l'illégalité du refus de délivrance du permis de construire.

Sur l'exception de prescription quadriennale :

2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ".

3. Il résulte de l'instruction que le recours contentieux formé par les sociétés pétitionnaires à l'encontre de l'arrêté du 4 juin 2012 par lequel le maire de Saint-Nazaire a refusé de leur délivrer le permis de construire sollicité a eu pour effet d'interrompre la prescription de leur créance. L'illégalité de cet arrêté a été définitivement constatée par un arrêt n° 15NT00317 de la cour administrative de Nantes rendu le 14 septembre 2016, passé en force de chose jugée le 14 novembre 2016. Un nouveau délai de quatre ans courait ainsi jusqu'au 1er janvier 2021 en application du dernier alinéa de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968. Dès lors, l'action en réparation n'était pas prescrite le 31 décembre 2020, date à laquelle la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc ont formé leur demande préalable indemnitaire. Dans ces conditions, l'exception de prescription quadriennale doit être écartée.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le principe de responsabilité pour faute :

4. Toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité et de donner lieu à indemnisation, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain et que soit établi un lien de causalité entre ce dernier et ladite faute.

5. Il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été dit au point 1, que l'arrêté du 4 juin 2012 par lequel le maire de Saint-Nazaire a refusé de délivrer à la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc le permis de construire sollicité a été annulé par le jugement n° 1207092 rendu le 2 décembre 2014 par le tribunal administratif de Nantes, confirmé par l'arrêt n° 15NT00317 rendu le 14 septembre 2016 par la cour administrative d'appel de Nantes. Les deux juridictions ont considéré que les trois motifs opposés pour refuser la délivrance du permis de construire, tirés de la méconnaissance des articles UB2 3, UB2 10-2 et UB2 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Nazaire, respectivement relatifs à la sécurité de l'accès créé sur l'avenue de Saint-Nazaire, à la méconnaissance des règles de hauteur d'une partie du nouveau bâtiment donnant sur la voie et à l'aspect extérieur de l'aire de stationnement du projet, étaient illégaux. Cette illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Nazaire.

En ce qui concerne la période d'indemnisation :

6. La responsabilité de la commune de Saint-Nazaire à l'égard des requérantes court à compter du 4 juin 2012, date à laquelle le maire de Saint-Nazaire a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, et jusqu'au 15 novembre 2016, soit deux mois à compter de la mise à disposition, le 14 septembre 2016, de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes dans la base Télérecours, les sociétés pétitionnaires pouvant, par mesure de prudence, attendre la fin de la période ouverte pour le pourvoi en cassation pour commencer les travaux, soit une durée totale de 53 mois.

En ce qui concerne l'évaluation des préjudices :

S'agissant du préjudice financier :

7. En premier lieu, la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc demandent l'indemnisation des frais qu'elles ont exposés en vain pour la réalisation du projet litigieux, qu'elles évaluent à un total de 352 898 euros. Toutefois, les frais exposés par les sociétés pétitionnaires au cours des années 2010 et 2011 dans le cadre de la présentation successive de plusieurs projets en commission technique urbaine sont antérieurs au dépôt de la demande de permis de construire litigieuse et n'entrent pas dans la période d'indemnisation.

8. Par ailleurs, les sociétés requérantes demandent l'indemnisation des frais d'architecte, des frais d'assistance à maîtrise d'ouvrage, des frais de géomètre et des frais de notaire liés à la cession du terrain entre les deux sociétés, qui ont été engagés en vue du dépôt du dossier de demande de permis de construire litigieux. Il résulte cependant de l'instruction que ces frais n'ont pas été engagés en vain, puisque le maire de Saint-Nazaire a délivré le 17 mars 2016 le permis de construire sollicité le 12 décembre 2011. Si le projet n'a jamais vu le jour et que la caducité de ce permis de construire a été constatée le 11 février 2021 par un arrêté du maire de Saint-Nazaire, les sociétés requérantes n'apportent aucun élément expliquant leur renonciation au projet, alors qu'au demeurant elles ont obtenu une prorogation de la durée de validité du permis de construire jusqu'au 1er avril 2020. Ainsi, ces dépenses sont sans lien direct avec la faute commise par la commune.

9. De plus, s'il est constant que la SCI Saint-Marc a procédé à l'acquisition de la parcelle, terrain d'assiette du projet, en 2003, elle ne justifie pas des conditions d'acquisition du terrain, en particulier de son prix d'achat, ni des modalités de financement de cet achat. Ainsi, elle n'établit pas la réalité du préjudice allégué lié au coût de l'immobilisation du capital.

10. En outre, les sociétés requérantes demandent l'indemnisation des frais bancaires qu'elles ont déboursés lors de la souscription de deux prêts successifs. Elles n'apportent toutefois aucun élément relatif à l'objet de ces prêts bancaires et à leurs conditions, en particulier leur durée et les taux d'intérêt et assurances applicables. Elles n'établissent donc pas que ces dépenses présenteraient un lien direct et certain avec le refus illégal d'autorisation d'urbanisme.

11. De même, les sociétés requérantes n'établissent pas que le refus illégal de délivrance du permis de construire aurait eu pour conséquence l'exposition de frais de comptabilité supplémentaires.

12. De surcroît, les frais de justice, s'ils ont été exposés en conséquence directe d'une faute de l'administration, sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de l'illégalité fautive imputable à l'administration. Toutefois, lorsque l'intéressé a fait valoir devant le juge une demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le préjudice est intégralement réparé par la décision que prend le juge sur ce fondement. Il n'en va autrement que dans le cas où le demandeur ne pouvait légalement bénéficier de ces dispositions.

13. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc ont perçu 1 500 euros devant le tribunal administratif de Nantes, et 2 000 euros devant la cour administrative d'appel de Nantes, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, le seul préjudice dont font état les requérantes, tiré des frais qu'elles ont dû exposer pour faire défendre leurs droits, a été intégralement réparé. Aucune indemnisation supplémentaire ne peut donc leur être accordée sur ce fondement.

14. Enfin, la réalité de la dépense de 87 912 euros que la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc soutiennent avoir exposée pour la publicité et la commercialisation de l'opération immobilière projetée ne résulte pas de l'instruction. Elles n'établissent pas, par ailleurs, que ces frais auraient été engagés en vain, les requérantes ayant eu la possibilité de réaliser leur projet suite à la délivrance le 17 mars 2016 du permis de construire sollicité.

15. Dans ces conditions, la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc ne sont pas fondées à réclamer réparation au titre du préjudice invoqué tiré des frais exposés en vain.

16. En deuxième lieu, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'un refus illégal de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, telles que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu'il pouvait raisonnablement attendre de cette opération.

17. Les sociétés requérantes soutiennent avoir subi un préjudice d'un montant de 66 220 euros, résultant de l'impossibilité de vendre les logements projetés en raison du refus de permis de construire illégalement opposé par le maire de Saint-Nazaire. Au soutien de leur demande, elles invoquent la signature le 10 mars 2010 et le 15 septembre 2010 de contrats de réservation pour deux appartements, ventes qui leurs auraient permis de dégager un bénéfice de 14 %. Toutefois, elles ne produisent aucun de ces contrats, ni aucun autre engagement souscrit par de futurs acquéreurs. Les seules allégations non étayées des sociétés requérantes ne peuvent être qualifiées de circonstances particulières et ne permettent pas d'établir le caractère certain du manque à gagner ou de la perte de bénéfices subis. Dans ces conditions, ce préjudice ne présente pas un caractère direct et certain avec le refus illégal de permis de construire.

18. En troisième lieu, la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc, qui ne précisent rien des modalités de réalisation et de financement de leur projet de construction et se bornent à mentionner une estimation du coût des travaux auquel elles appliquent l'index du coût de la construction, n'établissent pas, dans son principe comme dans son montant, la réalité du préjudice qu'elles soutiennent avoir subi en raison de la hausse du coût de la construction. En tout état de cause, en l'absence de réalisation des travaux à la suite de la délivrance du permis de construire le 17 mars 2016, ce préjudice présente un caractère incertain et ne peut ainsi ouvrir droit à indemnisation.

19. En quatrième lieu, les sociétés requérantes se prévalent de la perte de l'avantage fiscal lié à la " loi Scellier ". Toutefois, elles ne démontrent pas qu'elles auraient été éligibles à ce dispositif, ni que le refus illégal de permis de construire aurait eu pour effet de les priver du bénéfice de ce dernier. Dans ces conditions, ce préjudice, au demeurant non chiffré, ne présente pas un caractère direct et certain avec la faute commise par la commune de Saint-Nazaire et ne peut ainsi être indemnisé.

S'agissant du préjudice moral :

20. Les sociétés requérantes soutiennent avoir subi un préjudice moral, lié aux difficultés financières qu'elles ont subies, qu'elles chiffrent à la somme de 20 000 euros. Toutefois, elles n'apportent aucun élément de nature à démontrer la réalité de cette situation économique à l'origine de leur préjudice moral. Par ailleurs, à la supposer établie, la circonstance tirée de la faillite personnelle de leur gérant, dont le bien immobilier aurait fait l'objet d'une saisie-vente, n'est pas de nature à caractériser l'existence d'un préjudice que la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc auraient personnellement subi.

21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions indemnitaires présentées par la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Nazaire, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

23. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc la somme demandée par la commune de Saint-Nazaire au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Saint-Marc et la SARL Agora Parc est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Nazaire présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Saint-Marc, à la SARL Agora Parc et à la commune de Saint-Nazaire.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

Mme Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.

La rapporteure,

M. BEYLS

Le président,

T. GIRAUD

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,