Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2106103

Vu les procédures suivantes :

I. - Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 juin 2021 et le 28 octobre 2024, sous le n° 2106103, Mme A C, représentée par Me Porcher-Moreau, demande au tribunal :

1°) d'annuler le compte rendu d'évaluation professionnelle établi au titre de l'année 2020, et notifié le 13 décembre 2020 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Nantes de procéder à une nouvelle évaluation professionnelle sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune doit produire les pièces établissant les éléments invoqués dans le compte rendu d'évaluation professionnelle et le rapport destiné à la commission administrative paritaire dont elle n'a jamais été destinataire ;

- les conclusions du compte rendu d'évaluation divergent du rapport établi devant la commission administrative paritaire puisque ce dernier mentionne que le volet relationnel et management ne s'améliore pas alors qu'il ressort de ses entretiens une amélioration de ces items ;

- le compte rendu d'entretien professionnel ne décline pas les éléments objectifs d'appréciation de chacun des critères d'évaluation des compétences professionnelles en méconnaissance des préconisations du guide pratique établi par le département des ressources humaines de la commune ; en l'espèce, aucun des indicateurs de chacun des critères d'efficacité n'est renseigné ni évalué par le supérieur hiérarchique ; cette carence met en doute la pertinence de l'appréciation du supérieur hiérarchique ;

- le compte rendu professionnel est entaché d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation dans les deux items " qualités relationnelles " et " capacités d'encadrement- expertise ", ainsi que dans l'appréciation générale et la tenue du poste ;

- s'agissant du critère " qualités relationnelles ", les reproches ne sont pas fondés ; l'évaluation doit être requalifiée en " conforme " ; l'évaluation ne repose pas sur des éléments concrets objectifs et vérifiables ; les attestations produites confirment ses qualités relationnelles ;

- s'agissant du critère " capacités d'encadrement-expertise ", le grief fondé sur le positionnement en tant que membre de l'équipe de direction et manager d'une centaine d'agents n'est pas établi et les faits portés à la connaissance de la CAP notamment quant à la souffrance au travail de son équipe sont en contradiction avec son évaluation ; l'appréciation sur les difficultés relationnelles et managériales sont subjectives et entachées d'erreur manifeste d'appréciation et est contredite par les attestations produites ;

- la décision est entachée d'un détournement de pouvoir dès lors que la volonté de l'administration est de l'affecter sur un poste sans encadrement.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 janvier 2024 et le 19 novembre 2024, la commune de Nantes conclut au rejet de la requête, à ce que l'enregistrement sans autorisation de l'entretien annuel d'évaluation de l'année 2020 soit écarté des débats et, en outre, à ce que soit mise à la charge de Mme C la somme de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 octobre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 20 novembre 2024.

II. - Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 septembre 2021 et le 28 octobre 2024, sous le n° 2110508, Mme A C, représentée par Me Porcher-Moreau, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 16 juillet 2021 par laquelle la maire de Nantes l'a affectée sur un poste de cheffe de projet 3.0 au service études et paysages de la direction nature et jardins à compter du 1er septembre 2021 ;

2°) de condamner la commune de Nantes à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle a subi ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée constitue une sanction déguisée qui est illégale en raison du non-respect de la procédure disciplinaire et des garanties qui y sont attachées ;

- elle est entachée d'une erreur de fait et n'a pas été prononcée dans l'intérêt du service dès lors que les difficultés relationnelles et managériales qui lui sont opposées ne sont pas établies, qu'elles sont contredites par le maintien à son poste en dépit de ses évaluations, et l'amélioration de son évaluation en 2020 par rapport à celle de 2019 et que la décision de mutation est intervenue longtemps après les faits reprochés ;

- la mutation n'a pas été prononcée dans l'intérêt du service en ce que la vacance d'emploi n'a pas été déclarée au centre de gestion en application des dispositions des articles 14 et 41 de la loi du 26 janvier 1984 et que le poste d'affectation, pour lequel elle n'a reçu aucune fiche de poste, était occupé par un autre agent ;

- son dossier individuel ne comporte pas l'ensemble des pièces sur lesquelles se fonde la décision, en particulier le rapport du cabinet Deron portant sur la réorganisation du service des espaces verts et de l'environnement ;

- la décision attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir dès lors qu'elle vise en réalité à l'évincer du service ;

- en raison de l'illégalité de la décision prononçant sa mutation d'office, elle a subi un préjudice moral qu'elle évalue à 5 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 octobre 2024 et le 19 novembre 2024, la commune de Nantes conclut au rejet de la requête, à ce que l'enregistrement sans autorisation de l'entretien annuel d'évaluation de l'année 2020 soit écarté des débats et, en outre, à ce que soit mise à la charge de Mme C la somme de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- il n'y a pas lieu de statuer sur la requête dès lors que la décision n'a pas été exécutée en raison du départ de Mme C ;

- la requête est irrecevable dès lors que la décision attaquée constitue une mesure d'ordre intérieur qui n'est pas susceptible de recours ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ravaut,

- les conclusions de Mme Heng, rapporteure publique,

- les observations de Mme C, requérante,

- et celles de Mme B, représentant la commune de Nantes.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C, a été affectée en qualité de responsable de territoire, au grade d'ingénieure principale, au sein du service des espaces verts et de l'environnement de la commune de Nantes à compter du 1er avril 2012. Par une première requête, enregistrée sous le n° 2106103, elle demande l'annulation du compte rendu de son entretien professionnel pour l'année 2020, notifié le 13 décembre 2020. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 2110508, elle demande l'annulation de la décision du 16 juillet 2021 par laquelle la maire de Nantes l'a affectée, dans l'intérêt du service, sur un poste de cheffe de projet 3.0 au sein du service " Etudes et paysages " de la direction " Nature et jardins " à compter du 1er septembre 2021. Ces requêtes concernent la situation d'un même agent et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur la production par Mme C d'un enregistrement clandestin de son entretien d'évaluation professionnel pour l'année 2020 :

2. Mme C a produit au soutien de ses conclusions un procès-verbal de constat d'huissier transcrivant les enregistrements de l'entretien annuel d'évaluation qu'elle a eu avec son chef de service. S'agissant d'un enregistrement clandestin, eu égard au principe de loyauté des preuves qui s'impose dans le procès administratif, sauf si un intérêt public majeur le justifie, ce qui n'est pas démontré ni même allégué par Mme C, ce procès-verbal de constat doit être écarté, sans que la requérante puisse utilement soutenir qu'il s'agissait du compte-rendu d'un entretien professionnel.

Sur les conclusions à fin d'annulation du compte rendu d'évaluation professionnelle pour l'année 2020 :

3. Aux termes de l'article 17 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Les notes et appréciations générales attribuées aux fonctionnaires et exprimant leur valeur professionnelle leur sont communiquées. / Les statuts particuliers peuvent ne pas prévoir de système de notation ". Aux termes de l'article 76 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " L'appréciation, par l'autorité territoriale, de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct qui donne lieu à l'établissement d'un compte rendu / (). / Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article ". Aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux : " Le fonctionnaire bénéficie chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à compte rendu. Cet entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct () ". L'article 3 du même décret dispose : " L'entretien professionnel porte principalement sur : 1° Les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire () ; 2° Les objectifs assignés au fonctionnaire pour l'année à venir et les perspectives d'amélioration de ses résultats professionnels () ; 3° La manière de servir du fonctionnaire ; 4° Les acquis de son expérience professionnelle ; 5° Le cas échéant, ses capacités d'encadrement ; 6° Les besoins de formation du fonctionnaire () ; 7° Les perspectives d'évolution professionnelle du fonctionnaire en termes de carrière et de mobilité. L'agent est invité à formuler, au cours de cet entretien, ses observations et propositions sur l'évolution du poste et le fonctionnement du service ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les critères à partir desquels la valeur professionnelle du fonctionnaire est appréciée, au terme de cet entretien, sont fonction de la nature des tâches qui lui sont confiées et du niveau de responsabilité assumé. Ces critères, fixés après avis du comité technique, portent notamment sur : 1° Les résultats professionnels obtenus par l'agent et la réalisation des objectifs ; 2° Les compétences professionnelles et techniques ; 3° Les qualités relationnelles ; 4° La capacité d'encadrement ou d'expertise ou, le cas échéant, à exercer des fonctions d'un niveau supérieur ". Enfin, aux termes de l'article 5 du même décret : " Le compte rendu de l'entretien, établi et signé par le supérieur hiérarchique direct, comporte une appréciation générale littérale exprimant la valeur professionnelle du fonctionnaire au regard des critères fixés à l'article 4. ".

4. Le compte rendu d'entretien professionnel contesté par Mme C, établi au titre de l'année 2020, fait apparaitre que si les critères " compétences professionnelles et techniques " et " efficacité dans l'emploi et réalisation des objectifs " ont été évalués comme " conformes ", les critères des " qualités relationnelles " et " capacités d'encadrement-expertise " ont été évalués comme " à améliorer ". L'appréciation générale figurant dans ce compte rendu comporte la case cochée " tenue de poste à améliorer ", cette appréciation étant explicitée par un commentaire circonstancié du directeur du département.

5. En premier lieu, ainsi que le relève en défense la commune, il ressort des termes du compte-rendu d'entretien professionnel en litige que la valeur professionnelle de Mme C a été régulièrement appréciée au regard des critères prévus par les dispositions précitées de l'article 4 du décret du 16 décembre 2014. Le moyen tiré de ce que le compte rendu de l'entretien professionnel ne décline pas les éléments d'appréciation de chacun des critères d'appréciation proposés par le " guide pratique de l'entretien professionnel ", document interne établi par la direction des ressources humaines de la commune, doit être écarté comme inopérant.

6. En deuxième lieu, en ce qui concerne le critère des " qualités relationnelles ", le compte rendu d'entretien a retenu l'appréciation " à améliorer " et l'appréciation littérale mentionne que, si Mme C fait des efforts conséquents pour établir des relations suivies et objectivées par des écrits, il lui reste difficile d'expliciter certaines situations avec ses interlocuteurs entrainant des complexifications dans les échanges qui pourraient être évitées. Il ressort des pièces du dossier que les comptes rendus d'entretien professionnel des années 2016, 2017, 2018 et 2019 faisaient déjà état de la nécessité pour Mme C d'améliorer ses qualités relationnelles, en particulier pour l'année 2019 pour laquelle étaient relevées des difficultés dans les relations interpersonnelles, une communication parfois confuse ou difficilement accessible et une synthèse difficile. Bien que Mme C produise des attestations ne faisant état d'aucune difficulté relationnelle, aucune n'a cependant pour effet de remette en cause les difficultés décrites par le rapport du responsable hiérarchique de la requérante destiné à la commission administrative paritaire et dans un courriel du 24 avril 2021 par le chef de projet global Nantes Nord. Si la requérante souligne que les griefs à son encontre émanent de quatre techniciens du service, dont un technicien à qui elle a reproché des retards dans son travail et deux autres qui ne sont plus sous son autorité, cette circonstance n'est pas de nature à remettre en cause les constats relevés, qui avaient déjà justifié une appréciation nuancée sur ce critère les années précédentes. Par suite, l'appréciation littérale, fondée sur des éléments précis contrairement à ce que soutient la requérante, ainsi que l'appréciation " à améliorer " ne sont entachées ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation.

7. En troisième lieu, en ce qui concerne le critère " capacités d'encadrement-expertise ", le compte rendu d'entretien a retenu l'appréciation " à améliorer " et l'appréciation littérale mentionne qu'" il y a une réelle volonté de progresser et un travail assidu. Néanmoins, il persiste des situations où le positionnement en tant que membre de l'équipe de direction et manager d'une centaine d'agents n'est pas pleinement assuré en ne participant pas activement à la prise de décisions et des responsabilités ". Mme C soutient que les relations difficiles avec ses collaborateurs ne concernent qu'un agent de son service pour lequel elle a effectué une évaluation annuelle plus sévère que celle de son cadre intermédiaire sans lui en faire part au préalable, et que le rapport du cabinet Deron, portant sur la réorganisation du service des espaces verts et de l'environnement, mentionné par la commune de Nantes n'a pas été produit à l'appui de l'évaluation et ne figure pas dans son dossier. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les comptes rendus d'entretien professionnel des années 2016, 2017, 2018 et 2019 faisaient déjà état de la nécessité pour Mme C d'améliorer le management et que le responsable hiérarchique de l'intéressée a relevé en 2019 une posture inadaptée en réunions internes du service et une dégradation des relations avec ses collaborateurs. Si une amélioration est notée pour l'année 2020, en ce qui concerne le management direct de son équipe, il est également relevé, ainsi qu'il a été dit au point précédent, des difficultés de communication avec les équipes sous sa responsabilité, et un manque de prise de décision. Mme C, en produisant des attestations d'agents du service faisant état de ses qualités managériales, ne remet pas en cause les difficultés de positionnement de la requérante tant dans les équipes projets qu'au sein de l'équipe de direction. Par suite, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, l'appréciation littérale, ainsi que l'appréciation " à améliorer " ne sont entachées ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation.

8. Il résulte de tout ce qui précède que l'évaluation professionnelle de Mme C n'est pas entachée d'erreur de fait et ne procède pas d'une erreur manifeste dans l'appréciation de sa manière de servir.

9. En quatrième lieu, la circonstance que le rapport destiné à la commission administrative paritaire lors de la demande de révision formée par Mme C mentionne que les items " qualités relationnelles " et " capacités managériales " ne se sont pas améliorés alors que l'inverse ressort du compte rendu d'entretien professionnel n'est pas de nature à entacher la décision attaquée d'illégalité.

10. En cinquième et dernier lieu, il résulte des points 6 et 7 que le détournement de pouvoir allégué par Mme C n'est pas établi.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du compte rendu d'entretien professionnel de l'année 2020 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 16 juillet 2021 :

12. Une mutation d'office revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

13. Il ressort des termes de la décision attaquée que le changement d'affectation de Mme C est motivé par l'intérêt du service en raison des difficultés managériales et relationnelles qu'elle a pu rencontrer sur le poste de responsable de territoire.

14. Il ressort des pièces du dossier que les difficultés managériales et relationnelles de Mme C ont été constatées pour la première fois lors de son entretien annuel d'évaluation au titre de l'année 2016, qui mentionnait des qualités relationnelles et un management " à améliorer ". Depuis lors, les évaluateurs de Mme C ont régulièrement mis en avant ses difficultés relationnelles et managériales. Ces dernières ressortent également des pièces contenues dans son dossier professionnel, en particulier les échanges de courriel faisant état des relations difficiles entretenues par l'intéressée avec le chef du projet global Nantes Nord. Elles sont également établies par les constats du directeur du service des espaces verts et de l'environnement sur son aptitude à se positionner selon les attendus de ses fonctions tant au sein de l'équipe du projet Nantes Nord qu'au sein de la direction du service. A cet égard, le fait qu'un certain délai se soit écoulé entre le constat de ces difficultés et l'effectivité du changement d'affectation de Mme C n'est pas susceptible de remettre en cause leur réalité. Ces difficultés, qui ont seules motivé la décision de changement d'affectation en litige, contrairement aux allégations de la requérante, ont entravé le bon fonctionnement du service et justifiaient que le maire de Nantes modifie son affectation en procédant à sa mutation sur un poste de cheffe de projet 3.0. Dans ces conditions, la décision attaquée, qui a ainsi été prise dans l'intérêt du service, ne révèle aucune intention de l'administration de sanctionner Mme C. A cet égard, la circonstance que Mme C ait été mise à même de consulter son dossier professionnel répond aux exigences légales en matière de mutation d'office, laquelle constitue une mesure prise en considération de la personne, et n'est pas de nature à attester de la volonté de la collectivité de mettre en œuvre une procédure disciplinaire.

15. Il résulte de ce qui précède que la décision procédant au changement d'affectation de Mme C n'est pas constitutive d'une sanction disciplinaire déguisée. Par suite, la requérante ne peut utilement soutenir que cette décision n'est pas suffisamment motivée, sans par ailleurs que la référence qui y est faite à la médiation effectuée lors de la demande de révision du compte rendu d'évaluation professionnelle n'en méconnaisse la confidentialité, ni qu'elle a été prise sans que soit respectée la procédure disciplinaire. Par ailleurs, Mme C, qui a pu consulter son dossier préalablement à la mesure de changement d'affectation, ne peut utilement faire valoir que le rapport du cabinet d'audit Deron sur la réorganisation du service des espaces verts et de l'environnement n'y figurait pas, cette pièce n'étant pas au nombre de celles fondant la décision en litige.

16. Mme C soutient également que le poste sur lequel elle a été affectée n'était pas vacant dès lors qu'il n'a pas fait l'objet d'une déclaration de vacance auprès du centre de gestion compétent en application des articles 14 et 41 de la loi du 26 janvier 1984, alors en vigueur et qu'il était déjà pourvu. Toutefois, si ces dispositions subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale pour pourvoir un emploi vacant à l'accomplissement de cette mesure de publicité, elles ne s'appliquent pas à cette collectivité dans le cas où elle prononce une mutation dans l'intérêt du service. En outre, il ressort du dossier de réorganisation du service des espaces verts et de l'environnement, présenté lors du comité technique du 11 mars 2021, que le poste non vacant auquel fait référence Mme C est celui de " chargé de projet ", qui ne correspond pas à celui de son affectation, à savoir " cheffe de projets " au service Etudes et Paysage, pour lequel elle a été destinataire d'une fiche de poste et qui était vacant à la date de la décision attaquée. Par suite, le moyen doit être écarté.

17. Enfin, il résulte de tout ce qui précède que le détournement de pouvoir allégué par Mme C, qui reposerait sur la volonté de la collectivité de l'évincer du service, n'est pas établi.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune de Nantes, que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 16 juillet 2021 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation de la requête n° 2110508 :

19. Il résulte de ce qui précède que la décision du 16 juillet 2021 par laquelle la maire de Nantes a affecté Mme C sur un poste de cheffe de projet 3.0 au service études et paysages de la direction nature et jardins à compter du 1er septembre 2021 n'est pas illégale. Dans ces conditions, la maire n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Nantes à l'égard de Mme C. Par suite, les conclusions à fin d'indemnisation de la requête doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction de la requête n° 2106103 :

20. Le présent jugement rejetant les conclusions principales de la requête, il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions tendant au prononcé d'une mesure d'injonction sous astreinte.

Sur les frais du litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nantes, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme que Mme C réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

22. Il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Nantes, qui n'est pas représentée par un conseil et ne justifie pas des frais exposés au titre de la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes de Mme C sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Nantes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à la commune de Nantes.

Délibéré après l'audience du 13 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Paquelet-Duverger, première conseillère,

M. Ravaut, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 janvier 2025.

Le rapporteur,

C. RAVAUT

La présidente,

V. POUPINEAU

La greffière,

A.-L. LE GOUALLEC

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Nos 2106103, 2110508