Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2203653

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 mars 2022, 12 janvier et 31 janvier 2025, M. A B, représenté par Me Ah-Fah, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 9 octobre 2021 par laquelle le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a implicitement rejeté son recours administratif préalable contre la décision lui ayant notifié un indu de revenu de solidarité active (RSA) ;

2°) d'annuler le titre exécutoire émis au nom du département de Loire-Atlantique pour le reversement d'un indu de 26 164,57 euros de RSA ;

3°) à titre subsidiaire, de le décharger du remboursement des sommes correspondant à la période prescrite en application de l'article L 262-45 du code de l'action sociale et des familles, ou de lui accorder une remise gracieuse ou un moratoire en tenant compte du montant correspondant la période d'études et du contexte de pandémie ;

4°) de mettre à la charge du département de Loire-Atlantique le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il conteste le bien-fondé de l'indu dont le remboursement lui est demandé :

sur la période de septembre 2015 à novembre 2018, il ne peut lui être reproché de ne pas avoir déclaré les concours financiers versés par sa famille (qui visent également à le préserver de la précarité, et les textes sont d'une interprétation difficile, et il ignorait qu'il devait déclarer ces sommes de sorte que sa bonne foi est établie) ; la notion de foyer ne s'étend pas à la mère ou la sœur ayant fourni des aides ;

sur la période du 1er novembre 2018 au 31 mars 2021, ses ressources sont en deçà des seuils interruptifs du versement du RSA, de sorte que, s'il avait déclaré son activité et ses revenus professionnels sur 2019 et 2020, ses droits à RSA n'auraient pas été modifiés ;

sa situation exceptionnelle justifie que lui soit octroyée une dérogation en application de l'article L. 262-8 du code de l'action sociale et des familles, et de lui reconnaître le droit au RSA pendant la période où il a repris ses études ;

- le recours administratif préalable formé contre une décision de RSA doit être soumis pour avis à la commission de recours amiable ; il n'est pas établi que cette commission ait été saisie, ni quel a été son avis ; l'exclusion de toute consultation préalable de cette commission est irrégulière ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat dans une décision n°424289 du 1er juillet 2020 ; la procédure de recouvrement est donc irrégulière ;

- à titre subsidiaire, il n'est pas justifié de l'exigibilité de la somme de 26 164,57 euros dont le remboursement lui est demandé ;

- en application de l'article L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles, en l'absence de fraude, il y a lieu de faire application de la prescription biennale et de limiter le remboursement mis à sa charge à une période de deux ans ;

- il y a lieu de tenir compte des carences démontrées par le " service public de sécurité sociale " dans son accompagnement pour " reconsidérer " l'action en recouvrement ;

- la CAF et le département ont commis une faute en ne procédant pas à des contrôles plus réguliers, qui auraient permis de minorer le montant de la somme qui lui est réclamée ;

- le contexte de pandémie résultant du virus Covid 19 justifie un moratoire ;

- l'octroi d'une remise gracieuse est justifié compte tenu de sa bonne foi et de son parcours.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 novembre 2023 et 29 janvier 2025, le département de Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- M. B n'a pas présenté de demande de dérogation au département ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un courrier du 19 décembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public, relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à ce que le tribunal accorde à M. B une remise gracieuse, une telle demande devant être présentée devant le président du conseil départemental.

Un mémoire présenté par M. B le 30 janvier 2025 a été enregistré, et non communiqué.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le décret n° 2018-324 du 3 mai 2018

- le décret n° 2019-400 du 2 mai 2019

- le décret n° 2020-490 du 29 avril 2020 ;

- le décret n°2021-530 du 29 avril 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

La rapporteure publique a été, sur sa proposition, dispensée de prononcer ses conclusions sur cette affaire, en application des dispositions de l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gourmelon, magistrate désignée,

- et les observations de Me Ah Fah, représentant M. B.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. M. B est bénéficiaire du revenu de solidarité active (RSA) depuis 2014. A la suite d'un contrôle de sa situation, la caisse d'allocations familiales (CAF) de Loire-Atlantique lui a notifié, par courrier du 5 novembre 2021, un indu de revenu de solidarité active (RSA) de 28 018,42 euros pour la période de juin 2016 à septembre 2021. Le recours administratif formé par M. B contre cette décision a été implicitement rejeté. Un avis des sommes à payer a été émis le 31 janvier 2022 pour un montant de 26 164,67 euros, ce montant tenant compte de la déduction d'un rappel de prime d'activité de 1 853,75 euros pour la période de juin 2019 à mars 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active ".

3. Lorsque le recours est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération de montants d'allocation de revenu de solidarité active que l'administration estime avoir été indûment versés, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.

En ce qui concerne la régularité des décisions litigieuses :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes du I de l'article L. 262-25 du même code: " Une convention est conclue entre le département et chacun des organismes mentionnés à l'article L. 262-16. / Cette convention précise en particulier : / 1° Les conditions dans lesquelles le revenu de solidarité active est servi et contrôlé ; / 2° Les modalités d'échange des données entre les parties ; / 3° La liste et les modalités d'exercice et de contrôle des compétences déléguées, le cas échéant, par le département aux organismes mentionnés à l'article L. 262-16 () ". Aux termes de l'article R. 262-60 de ce code : " La convention prévue à l'article L. 262-25 comporte des dispositions générales relatives à : / () 4° Les conditions et limites dans lesquelles la commission de recours amiable de ces organismes rend un avis sur les recours administratifs adressés au président du conseil départemental ; ces stipulations portent notamment sur l'objet et le montant des litiges dont la commission est saisie et les conditions financières de cette intervention ; () ". En vertu de l'article R. 262-89 de ce code : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. / Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée. " Enfin, aux termes de l'article R. 262-90 du même code : " Lorsqu'elle est saisie, la commission de recours amiable se prononce dans un délai d'un mois à compter de la date de saisine. A réception de l'avis, le président du conseil départemental statue, sous un mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. / Si elle ne s'est pas prononcée au terme du délai mentionné au précédent alinéa, son avis est réputé rendu et le président du conseil départemental statue, sous un mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. () ".

5. Il résulte des articles L. 262-25, L. 262-47 et R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles que la convention conclue entre le département et la CAF ne peut légalement prévoir qu'aucun recours administratif préalable dirigé contre une décision relative au revenu de solidarité active n'est soumis pour avis à la commission de recours amiable.

6. Il ressort des pièces produites en défense par le département de Loire-Atlantique que l'avenant n°2 à la convention conclue entre le département et la CAF de Loire-Atlantique pour la gestion du RSA dispose, en son article 8-1, que le président du conseil départemental examine les recours administratifs des allocataires sans les soumettre pour avis à la commission de recours amiable. Si le requérant conteste la légalité de telles stipulations, le titre exécutoire émis pour le recouvrement d'un indu de RSA ne constitue pas un acte pris pour l'application des dispositions de la convention conclue entre cette caisse et le département en application de l'article L. 262-25 du code de l'action sociale et des familles relatives à la saisine de la commission de recours amiable, lesquelles ne constituent pas davantage sa base légale. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse serait irrégulière en l'absence de consultation de cette commission sur le recours administratif préalable formé par M. B contre la décision lui ayant notifié un indu doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'indu :

Quant aux droits de M. B à percevoir le RSA :

7. D'une part, aux termes de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles : " Le bénéfice du revenu de solidarité active est subordonné au respect, par le bénéficiaire, des conditions suivantes : 1° Etre âgé de plus de vingt-cinq ans ou assumer la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître ; () 3° Ne pas être élève, étudiant ou stagiaire au sens de l'article L. 124-1 du code de l'éducation. Cette condition n'est pas applicable aux personnes ayant droit à la majoration mentionnée à l'article L. 262-9 du présent code () ".Aux termes de l'article L. 262-8 du même code : " Lorsque le demandeur est âgé de plus de vingt-cinq ans ou assume la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître et que sa situation exceptionnelle au regard de son insertion sociale et professionnelle le justifie, le président du conseil départemental peut déroger, par une décision individuelle, à l'application des conditions fixées dans la première phrase du 3° de l'article L. 262-4. ".

8. Il résulte de l'instruction que M. B a repris des études supérieures à compter du mois de septembre 2015, qui l'ont conduit à l'obtention d'un master 2 en psychologie au mois de septembre 2018, avant de préparer un doctorat. Il doit donc être regardé comme ayant eu la qualité d'étudiant au sens de l'article L. 124-1 du code de l'éducation, et ne remplissait donc pas, sur cette période, une des conditions dequises pour percevoir le RSA entre juin 2016 et septembre 2018. Si, dans le cadre du présent recours, le requérant demande au tribunal de faire application des dispositions de l'article L. 262-8 du code de l'action sociale et des familles, permettant de déroger, lorsque la situation exceptionnelle du demandeur le justifie, aux conditions fixées par l'article L. 262-4 précité du même code, les éléments dont il fait état, notamment l'âge auquel il a repris ses études, et la longueur de celles-ci, ne sont pas de nature à caractériser une situation exceptionnelle de nature à justifier l'ouverture de droits au RSA, de sorte que le requérant n'établit pas qu'il aurait dû être admis au bénéfice de cette allocation pour la période postérieure à sa reprise d'études.

9. D'autre part, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. Le revenu de solidarité active est une allocation qui porte les ressources du foyer au niveau du montant forfaitaire. Il est complété, le cas échéant, par l'aide personnalisée de retour à l'emploi mentionnée à l'article L. 5133-8 du code du travail. ". Aux termes de l'article R. 262-6 du même code : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux. ". Selon son article R. 262-11 : " Pour l'application de l'article R. 262-6, il n'est pas tenu compte : () 14° Des aides et secours financiers dont le montant ou la périodicité n'ont pas de caractère régulier ainsi que des aides et secours affectés à des dépenses concourant à l'insertion du bénéficiaire et de sa famille, notamment dans les domaines du logement, des transports, de l'éducation et de la formation ".". Aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ". Enfin, aux termes de l'article R. 262-14 : " Sur décision individuelle du président du conseil départemental au vu de la situation exceptionnelle du demandeur au regard de son insertion sociale et professionnelle, il n'est pas tenu compte des libéralités consenties aux membres du foyer. "

10. Il résulte des dispositions législatives et réglementaires citées ci-dessus que les aides apportées par des proches ne sauraient être assimilées ni à des " aides et secours financiers dont le montant et la périodicité n'ont pas de caractère régulier ", ni à des " aides et secours affectés à des dépenses concourant à l'insertion du bénéficiaire et de sa famille, notamment dans les domaines du logement, des transports, de l'éducation et de la formation " mentionnés au 14° de l'article R. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, lequel vise, en application du 4° de l'article L. 262-3 du même code, des prestations et aides sociales à finalité sociale particulière, mais pourraient seulement relever, le cas échéant, des dispositions de l'article R. 262-14 de ce code.

11. Enfin, aux termes de l'article R. 262-7 du même code : " I.-Le montant dû au foyer bénéficiaire du revenu de solidarité active est égal à la moyenne des montants intermédiaires calculés pour chacun des trois mois précédant l'examen ou le réexamen périodique du droit. / II.-Pour le calcul de l'allocation, les ressources du trimestre de référence prises en compte sont les suivantes : / 1° La moyenne mensuelle des ressources perçues au cours des trois mois précédant la demande ou la révision () ". Aux termes des articles 1er des décrets des 3 mai 2018, 2 mai 2019, du 29 avril 2020 et du 29 avril 2021 portant revalorisation du montant forfaitaire du montant du revenu de solidarité active, le montant forfaitaire mensuel du revenu de solidarité active pour un allocataire est respectivement de 550,93 euros à compter des allocations dues au titre du mois d'avril 2018, 559,74 euros à compter des allocations dues au titre du mois d'avril 2019 et 564,78 euros à compter des allocations dues au titre du mois d'avril 2020 et 565,34 euros à compter des allocations dues au titre du mois d'avril 2021.

12. Il résulte de l'instruction, en particulier du rapport de l'agent assermenté de la CAF, que M. B a perçu des aides financières de la part de sa mère et de sa sœur, sans les déclarer. Si le requérant soutient que ces aides s'inscrivaient, comme le RSA, dans une démarche d'aide à son insertion, et qu'il ignorait qu'il devait les déclarer, il n'apporte aucun élément à l'appui de cette assertion. Par suite, il ne peut soutenir que c'est à tort que la caisse d'allocations familiales a estimé que ces sommes auraient dû être déclarées. Il résulte également de l'instruction qu'à compter du mois de septembre 2018, M. B a acquis le statut de micro-entrepreneur, avant d'exercer la profession de psychologue à compter du mois de décembre 2018, sans toutefois déclarer les revenus d'origine professionnelle qu'il a alors perçus, de sorte que sa bonne foi ne peut être retenue. Si le requérant fait valoir que les revenus qu'il a tirés de cette activité n'atteignaient pas le seuil d'interruption de ses droits à RSA, cette affirmation est contredite par les éléments recueillis par l'agent assermenté de la CAF, dont il ressort que les ressources perçues par le requérant depuis le mois d'avril 2018, correspondant d'une part aux aides qu'il a reçues de la part de sa famille, et d'autre part, aux revenus tirés de son activité professionnelle à compter du mois de décembre 2018, excédaient très largement, pour chacun des trimestres en litige, le montant forfaitaire de revenus prévu à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, de sorte qu'il ne pouvait prétendre au versement du RSA.

13. Ainsi, le requérant, par son argumentation, ne démontre pas l'absence de bien-fondé de l'indu qui lui été notifié.

Quant à l'exigibilité de la somme dont le remboursement a été demandé à M. B :

14. Il résulte de l'instruction que le montant de 26 164,67 euros figurant sur l'avis des sommes à payer correspond à la différence entre l'indu réclamé à M. B, d'un montant de 28 018,42 euros, résultant d'une limitation de l'indu à la seule période du mois de juin 2016 au mois de septembre 2021, et un montant de prime d'activité déjà déduit pour la période de juin 2019 à mars 2021 de 1 853,75 euros. Par suite, en se bornant à souligner l'évolution du montant du remboursement qui lui a été demandé par rapport au premier indu qui lui a été notifié, calculé depuis le mois de septembre 2015 le requérant ne démontre pas que la somme mise à sa charge en définitive ne serait pas exigible.

Quant à l'application de la prescription biennale :

15. Aux termes de l'article L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles : " L'action en vue du paiement du revenu de solidarité active se prescrit par deux ans. Cette prescription est également applicable, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration, à l'action intentée par l'organisme chargé du service du revenu de solidarité active ou le département en recouvrement des sommes indûment payées. ( ".

16. Il résulte de ce qui a été précédemment dit que le requérant a manqué, de façon répétée, à son obligation de déclarer ses ressources, et a perçu le RSA alors qu'il ne remplissait pas une des conditions fixées pour le percevoir, de sorte qu'il doit être regardé comme ayant accompli de fausses déclarations qui font obstacle à ce qu'il se prévale de la prescription biennale instituée par les dispositions précitées, qui ne s'applique pas en cas de fraude ou de fausse déclaration.

Quant à l'existence de manquements de l'administration à son égard :

17. En se bornant à évoquer, en termes généraux, les manquements du " service public de sécurité sociale " dans l'accompagnement social dont il aurait dû bénéficier, le requérant ne démontre pas en quoi l'indu qui lui a été notifié, qui résulte d'omissions déclaratives qui lui sont exclusivement imputables, devrait être réduit. Le requérant ne peut par ailleurs soutenir sérieusement, pour obtenir une réduction de sa dette, que l'administration a commis une faute en ne procédant pas plus régulièrement à des contrôles, qui auraient permis de détecter l'indu de manière plus précoce, dès lors qu'il a manqué à ses obligations déclaratives, ni que l'administration aurait dû mieux l'informer des conséquences en cas de manquement à ces obligations.

Quant à la prise en compte de la pandémie

18. Le requérant, en se bornant à évoquer le contexte de pandémie résultant du virus Covid 19, ne démontre pas en quoi ce contexte a affecté sa situation et serait de nature à justifier l'octroi d'un moratoire.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent être rejetées, de même que ses conclusions tendant à ce que le tribunal prononce la décharge des sommes dont le remboursement lui a été demandé.

Sur les conclusions à fin de remise gracieuse :

20. Aux termes de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé de son service. (). La créance peut être remise ou réduite par l'organisme mentionné au premier alinéa du présent article, en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manœuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration. ".

21. Il ne résulte pas de l'instruction que M. B aurait formé auprès du président du conseil départemental de Loire-Atlantique une demande tendant à la remise ou à la réduction de sa dette. Par suite, en l'absence de toute décision de l'administration rejetant une réclamation qu'elle aurait présentée en ce sens, M. B n'est manifestement pas recevable à demander au tribunal de lui accorder une remise de sa dette de revenu de solidarité active.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. B doit être rejetée, en toutes ses conclusions

D E C I D E:

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au département de Loire-Atlantique.

Copie en sera adressée à la caisse d'allocations familiales de Loire-Atlantique.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 février 2025.

La magistrate désignée,

V. GOURMELON

La greffière,

F. ARLAIS

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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