Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2205568

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 mai 2022, 2 mai 2024, 4 avril 2025 et le 5 mai 2025, M. D B, représenté par Me Simon, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 51 227,89 euros en réparation du préjudice que lui a causé la délivrance illégale à l'EARL Terre Ferme d'une autorisation tacite d'exploiter des parcelles situées sur le territoire des communes déléguées de Gennes, Grézillé et Saint-Georges-des-Sept-Voies pour une contenance de 28 hectares 79 ares ;

2°) de dire que cette somme produira intérêts au taux légal à compter du 2 mai 2022, et ordonner la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'autorisation d'exploiter accordée à l'EARL Terre Ferme sur les parcelles situées sur le territoire des communes déléguées de Gennes, Grézillé et Saint-Georges-des-Sept-Voies pour une contenance totale de 28 hectares 79 ares est illégale ainsi que cela ressort du jugement n° 1810327 du tribunal administratif de Nantes du 16 décembre 2021 ;

- cette illégalité est fautive, et lui a causé un préjudice dès lors que lesdites parcelles ont été donnés à bail à l'EARL Terre Ferme alors même qu'il aurait dû pouvoir les exploiter ;

- son préjudice est certain et peut être évalué sur la base du protocole régional d'éviction du 1er juin 2015 de la région Pays de la Loire à 49 227,89 euros pour les années 2018 à 2021, outre 2 000 euros au titre du préjudice moral.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 mars 2025 et 23 avril 2025, le préfet de la région des Pays de la Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- si l'erreur de l'administration n'est pas contestée, en revanche, le préjudice allégué n'est pas en lien avec la faute de l'Etat dès lors qu'un propriétaire demeure libre de conclure ou non un bail ;

- en l'espèce, le préjudice allégué par M. B est en lien avec le refus des propriétaires concernés de vouloir lui donner leurs terres à bail ;

- le montant du préjudice sollicité n'est pas démontré, et ne peut être fondé sur la base du protocole d'indemnisation en cas d'éviction dès lors qu'il n'était pas titulaire d'un droit d'occupation régulier des parcelles litigieuses.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Martel,

- les conclusions de M. Guilloteau, rapporteur public,

- les observations de M. B,

- et les observations de Mme C, représentant le préfet de la région des Pays de la Loire.

Considérant ce qui suit :

1. L'EARL de la Bastière mettait en valeur une surface d'environ 64 hectares de terres agricoles situées sur le territoire des communes déléguées de Gennes, Grézillé, Saint-Georges-de-Sept-Voies et Le Thoureil. Suite au départ à la retraite de M. E A, gérant de l'EARL de la Bastière, l'EARL Terre Ferme a, le 1er novembre 2017, sollicité l'autorisation d'exploiter une partie des terres précédemment exploitées par l'EARL de la Bastière, représentant une surface de 28 ha 79 a 70 ca de terres agricoles situées sur le territoire des communes déléguées de Gennes, Grézillé et Saint-Georges-des-Sept-Voies. Une demande concurrente à cette demande de l'EARL Terre Ferme a été déposée par M. B, portant sur la totalité de l'exploitation précédemment mise en valeur par l'EARL de la Bastière, dont les 28 ha 79 a 70 ca demandés par l'EARL Terre Ferme. Cette demande de M. B a été réceptionnée complète le 17 janvier 2018. L'EARL Terre Ferme, en l'absence de décision expresse notifiée dans les quatre mois suivant l'enregistrement de son dossier, a bénéficié d'une autorisation tacite d'exploiter, née le 1er mars 2018. Par arrêté préfectoral du 26 avril 2018, M. B a été autorisé à exploiter notamment ces mêmes parcelles. M. B a formé un recours contre l'autorisation d'exploiter tacitement accordée à l'EARL Terre Ferme. Par un jugement n° 1810327 en date du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a, entre autres dispositions, annulé la décision implicite, née le 1er mars 2018, par laquelle la préfète de la région Pays de la Loire avait délivré une autorisation d'exploiter à l'EARL Terre Ferme. Suite à ce jugement, par décision du 22 mars 2022, le préfet de la région Pays de la Loire, comparant les candidatures de l'EARL Terre Ferme et de M. B, a refusé de délivrer l'autorisation d'exploiter sollicitée par l'EARL Terre Ferme portant sur 28,797 ha de parcelles situées à Gennes-Val-de-Loire et Saint-Georges-des-Sept-Voies. Par courrier en date du 30 décembre 2021, M. B a sollicité du préfet de la région Pays de la Loire l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis à raison de l'illégalité de l'autorisation d'exploiter accordée à l'EARL Terre Ferme. Cette demande est restée sans réponse. Par sa requête, M. B sollicite la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 51 227,89 euros en réparation de ses préjudices.

2. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, sauf s'il apparaît que l'administration aurait pu prendre légalement la même décision et pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.

3. Il est constant que la décision par laquelle le préfet de la région Pays de la Loire a implicitement accordé à l'EARL Terre Ferme une autorisation d'exploiter 28 ha 79 a 70 ca de terres agricoles situées sur le territoire des communes déléguées de Gennes, Grézillé et Saint-Georges-des-Sept-Voies a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Nantes en date du 16 décembre 2021 devenu définitif, au motif que la demande d'autorisation d'exploiter déposée par M. B sur les mêmes parcelles avaient été examinée comme une demande successive et non comme une demande concurrente de celle de l'EARL. En outre, par ce jugement, le tribunal a relevé que " alors que l'EARL Terre Ferme relevait du rang de priorité 9, tel que défini par le SDREA, tandis que l'opération envisagée par M. B relevait du rang de priorité 4, M. B est fondé à soutenir, de même au demeurant que le préfet de région, que l'autorisation tacite délivrée à l'EARL Terre Ferme est entachée d'une erreur d'appréciation. ". Ainsi, postérieurement à cette décision, après réexamen de l'autorisation d'exploiter sollicitée par l'EARL Terre Ferme, par arrêté du 11 septembre 2023, le préfet de la région Pays de la Loire lui a refusé l'autorisation d'exploiter portant sur 25,9766 ha au motif que la demande présentée par M. B était prioritaire, et lui a, en revanche, accordé une autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées ZL 130AJ, ZL130AK à Gennes-Val-de-Loire d'une contenance de 0,899 hectares qui ne faisaient l'objet d'aucune demande concurrente. Ainsi, il résulte de l'instruction que l'autorisation d'exploiter tacite initialement accordée à l'EARL Terre Ferme ne pouvait être légalement prise alors que M. B, qui avait déposé une demande concurrente, relevait d'un rang de priorité supérieur. Par suite, la décision par laquelle le préfet de la région Pays de La Loire a implicitement, le 1er mars 2018, accordée à l'EARL Terre Ferme une autorisation d'exploiter est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

4. En outre, il résulte de l'instruction que suite à la décision du tribunal du 16 décembre 2021 ayant annulé l'autorisation d'exploiter accordée à l'EARL Terre Ferme, plusieurs propriétaires ont consenti à M. B, à compter de juin 2024, des baux sur les parcelles disputées. Ainsi, l'intéressé est fondé à soutenir que si le préfet n'avait pas délivré à l'EARL Terre Ferme une autorisation tacite d'exploiter ces parcelles, ces baux auraient pu lui être consentis dès mai 2018. Dans ces conditions, et quand bien même certains propriétaires auraient refusé de lui louer leurs terres, M. B a subi, à raison de la faute de l'administration, une perte de chance d'exploiter les 28,797 hectares de terres convoitées à raison de l'autorisation d'exploiter implicitement accordée à l'EARL Terre Ferme en mars 2018.

5. Toutefois, quand bien même M. B a perdu une chance d'agrandir son exploitation à raison de la décision administrative fautive, il ne produit aucun élément de nature à justifier de l'étendue de la perte d'exploitation subie. Ainsi, si, afin de justifier de son préjudice, il présente un calcul fondé sur le montant de l'indemnité d'éviction accordée en cas d'expropriation, celle-ci ne peut être applicable en l'espèce, dès lors, notamment, que l'intéressé n'a pas mis en valeur les terres litigieuses et n'en a pas été évincé. Dans ces conditions, avant dire droit sur la demande d'indemnisation présentée par M. B, il convient d'ordonner un supplément d'instruction tendant à la production par ce dernier de tous documents permettant d'évaluer la perte d'exploitation alléguée, et précisant notamment le projet de reprise, les cultures envisagées sur les parcelles litigieuses, les actions alternatives éventuellement mises en œuvre depuis 2018, ainsi que tout élément, notamment comptable, relatif aux perspectives de développement. M. B produira également ses bilans comptables sur les années 2018 à 2021, en précisant les surfaces effectivement exploitées.

D E C I D E :

Article 1er : Avant de statuer sur les conclusions de la requête de M. B, il sera procédé à un supplément d'instruction tendant à la production par M. B des documents mentionnés au point 5 du présent jugement.

Article 2 : Ces documents devront parvenir au greffe du tribunal administratif dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement, sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la région Pays de la Loire.

Délibéré après l'audience du 18 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Martin, président,

Mme Martel, première conseillère,

Mme Kubota, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 juillet 2025.

La rapporteure,

C. MARTEL

Le président,

L. MARTIN

La greffière,

S. BARBERA

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,