Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2212905

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 30 septembre 2022, Mme A B, représentée par Me Parent, demande au tribunal :

1°) de constater qu'elle est favorable à la mise en œuvre d'une médiation ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire sur sa demande de régularisation de son dossier administratif et de notification de ses primes au titre de la période 2016-2022 ;

3°) d'enjoindre à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire de régulariser son dossier administratif, et de procéder au règlement des primes dues, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 000 euros à titre de rappel de primes ;

5°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation de ses préjudices moraux et financiers ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle est favorable à la mise en œuvre d'une médiation dans les conditions prévues à l'article L. 213-7 du code de justice administrative ;

- la décision implicite contestée est dépourvue de motivation suffisante et explicite, faute de réponse de l'administration à sa demande de communication des motifs de cette décision ;

- cette décision méconnaît les dispositions combinées de l'article L. 137-1 du code général de la fonction publique et de l'article 1er du décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 dès lors que son dossier administratif ne comporte aucun document postérieur à l'année 2016 ;

- cette décision est entachée d'illégalité dès lors, d'une part, qu'elle n'a reçu de la part de son administration d'origine, le ministère de l'agriculture, aucune notification de ses primes depuis 2016, d'autre part, que les primes qu'elle a perçues ces dernières années sont inférieures à ses primes de l'année 2016, enfin, qu'elle n'a pas bénéficié de l'augmentation de primes à laquelle elle aurait pu prétendre à compter de juillet 2019, date de son changement de grade.

Par une lettre du 10 juillet 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal est susceptible de soulever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision contestée en tant que cette décision rejette la demande de régularisation de son dossier administratif présentée par Mme B.

Par une lettre du 10 juillet 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal est susceptible de soulever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à la condamnation de l'Etat au paiement de dommages et intérêts en réparation des préjudices moraux et financiers subis par Mme B, faute pour l'intéressée de justifier d'une demande indemnitaire préalable adressée à l'administration dans les conditions prévues à l'article R. 421-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 août 2025, la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les conclusions tendant à ce que l'administration verse à la requérante un arriéré de primes de 4 000 euros sont irrecevables ;

- les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à réparer les préjudices de la requérante sont irrecevables ;

- les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite rejetant la demande de régularisation du dossier administratif de la requérante sont irrecevables ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 ;

- le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014.

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Vauterin, premier conseiller,

- les conclusions de M. Delohen, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B est une ancienne adjointe administrative du ministère de la défense. Elle a été détachée au 1er janvier 2011, puis intégrée au 1er janvier 2012 au ministère de l'agriculture où elle a été affectée au centre de prestations comptables mutualisées (CPCM) des Pays de la Loire, rattachée à la direction régionale de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt, à Nantes. A la suite d'un changement de gestion budgétaire opéré au 1er septembre 2016 par une note de service interministérielle du 23 juin 2016, les agents du ministère de l'agriculture et du ministère de l'environnement, actuel ministère de la transition écologique, affectés dans les CPCM ont été placés en position normale d'activité et ils ont vu leur rémunération prise en charge, selon les cas et indifféremment de leur administration d'appartenance, sur les crédits du ministère de l'agriculture ou du ministère de l'environnement à compter de cette date. Estimant que son dossier administratif était incomplet depuis l'année 2016, Mme B a demandé au ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, par une lettre du 30 mai 2022 présentée le lendemain, d'une part, la régularisation de son dossier administratif afin qu'y soit inséré l'arrêté la plaçant en position normale d'activité, d'autre part, la notification de ses primes au titre de la période de 2016 à 2022. Par sa requête, Mme B demande l'annulation de la décision implicite née, le 31 juillet 2022, du silence gardé sur sa demande par la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, ainsi que la condamnation de l'Etat au versement de ses rappels de primes et à la réparation de ses préjudices.

Sur la demande de médiation :

2. Aux termes de l'article L. 213-7 du code de justice administrative : " Lorsqu'un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi d'un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci ".

3. En l'absence d'accord de l'Etat pour la mise en place d'une médiation, les conclusions tendant à l'organisation d'une telle médiation doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision contestée en tant qu'elle porte refus de régularisation du dossier administratif de Mme B :

4. Aux termes de l'article L. 137-1 du code général de la fonction publique : " Le dossier individuel de l'agent public doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité ". Et selon l'article 13 du décret du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, dans sa rédaction applicable au litige : " L'agent adresse toute demande de rectification, de retrait ou d'ajout d'un document à l'autorité administrative (), soit lors de la consultation, soit ultérieurement. / Sur sa demande, ses observations sont consignées en annexe au document concerné ".

5. Si un agent n'est pas recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir des décisions par lesquelles l'autorité administrative accepte ou refuse de faire enregistrer, classer et numéroter et de compléter les pièces de son dossier administratif, qui ne lui font pas par elles-mêmes grief, il est en revanche recevable à déférer au juge administratif la décision par laquelle l'administration refuserait de procéder au retrait de son dossier des pièces qui, selon lui, ne peuvent légalement y figurer.

6. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de la décision contestée de la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en tant qu'elle refuse de régulariser son dossier administratif en y insérant, d'une part, l'arrêté la plaçant en position normale d'activité, d'autre part, la notification de ses primes au titre de la période de 2016 à 2022, sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées. Il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire de régulariser son dossier administratif et, dans la mesure où elles s'y rattachent, les conclusions aux fins de condamnation de l'Etat au versement de dommages et intérêts.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision contestée en tant qu'elle porte refus de notification des primes de Mme B :

7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande () ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de communication des motifs dans le délai d'un mois, la décision implicite se trouve entachée d'illégalité.

8. La requérante n'établit par aucune pièce avoir sollicité, comme elle soutient, la communication des motifs de la décision implicite de rejet de la ministre de l'agriculture et de la souveraineté qu'elle conteste. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cette décision ne peut qu'être écarté.

9. En second lieu, aux termes de l'article L. 511-1 du code général de la fonction publique : " Tout fonctionnaire est placé () dans l'une des positions suivantes : / 1° Activité ; / 2° Détachement ; / 3° Disponibilité ; / 4° Congé parental ". Aux termes de l'article 1er du décret du 18 avril 2008 organisant les conditions d'exercice des fonctions, en position d'activité, dans les administrations de l'Etat : " Les fonctionnaires de l'Etat ont vocation à exercer les fonctions afférentes à leur grade dans les services d'un ministère et, nonobstant toute disposition statutaire contraire : () / 2° Dans les services () de l'Etat relevant d'autres départements ministériels. () ". Et selon l'article 2 de ce même décret : " Les actes relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans une autre administration de l'Etat que celle dont ils relèvent peuvent être pris par l'autorité compétente de l'administration d'accueil, à l'exception de ceux qui sont soumis à l'avis préalable de la commission administrative paritaire compétente () ".

10. Les conditions d'emploi des fonctionnaires qui, en application des dispositions précitées et sans être détachés, sont affectés, en position normale d'activité dans les services relevant d'un autre département ministériel que celui qui assure leur gestion, sont en principe régies par les règles de l'administration d'accueil. Il en va ainsi notamment des règles relatives aux congés, à l'aménagement et à la réduction du temps de travail et aux autorisations d'absence. Si les règles régissant le régime indemnitaire sont celles qui s'appliquent à l'agent dans son administration d'origine, les conditions de mise en œuvre de celles-ci peuvent être définies soit par cette dernière, soit par l'administration d'accueil.

11. Il ressort des pièces du dossier, notamment d'une note de service conjointe des ministres chargés respectivement de l'agriculture, de l'environnement et du logement n° SG/SRH/SDMEC/2016-513 du 23 juin 2016 relative aux CPCM et à l'évolution des modes de gestion des agents de ces structures, qu'avant le 1er septembre 2016, les fonctionnaires affectés dans un CPCM étaient rémunérés sur les crédits du ministère de l'agriculture ou du ministère de l'environnement selon que leur CPCM d'affectation était rattaché à une direction régionale de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DRAAF) ou bien à une direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Les trois ministères concernés assuraient chaque année, par voie de transferts de crédits, l'équilibre de leur participation dans ce système de gestion mutualisé des CPCM. En vertu de cette même note de service du 23 juin 2016, les fonctionnaires du ministère de l'agriculture affectés, comme Mme B, dans un CPCM rattaché à une DRAAF mais sur un poste géré par le ministère de l'environnement et relevant de la contribution financière de ce ministère aux moyens des CPCM, sont rémunérés, à compter du 1er septembre 2016, par le ministère de l'environnement, actuel ministère de la transition écologique, sur son budget propre, ainsi d'ailleurs qu'en attestent les bulletins de paie de Mme B à compter du mois de septembre 2016. La note de service précise que les agents concernés par ce changement de mode de gestion se voient garantir, à titre individuel, le maintien de leur rémunération. Il en résulte que Mme B, tout en restant fonctionnaire du ministère de l'agriculture, était placée, ainsi qu'elle l'admet elle-même, en position normale d'activité auprès du ministère de l'environnement à compter du 1er septembre 2016 et qu'elle avait donc, à compter de cette date, le ministère de l'environnement pour employeur, chargé à ce titre de sa rémunération. Par suite, l'intéressée n'est pas fondée à soutenir que le ministère de l'agriculture, qui n'était pas son employeur, aurait omis à tort de lui notifier le montant de ses primes, à savoir de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et de son complément indemnitaire annuel, au titre de la période postérieure au 1er septembre 2016 et de revaloriser leur montant dans les conditions prévues par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision contestée de la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en tant qu'elle porte refus de notification des primes de Mme B doivent, en toute hypothèse, être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte :

13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par Mme B, n'appelle aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte présentées par la requérante, notamment celles tendant au versement d'un rappel de primes, doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

14. En l'absence d'illégalité fautive entachant la décision contestée de la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions de Mme B tendant à la condamnation de l'Etat au versement de dommages et intérêts doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions tendant à ce que l'administration verse à la requérante un arriéré de primes de 4 000 euros, opposée en défense par la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, que la requête de Mme B doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 26 août 2025, à laquelle siégeaient :

M. Besse, président,

M. Vauterin, premier conseiller,

Mme Pétri, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 septembre 2025.

Le rapporteur,

A. VAUTERIN

Le président,

P. BESSE

La greffière,

C. DUMONTEIL

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. DUMONTEIL