Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2419220

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, respectivement enregistrés les 16 janvier et 18 juin 2024 et le 27 mars 2025, la société LNA Santé, représentée en dernier lieu par Me Musset, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté modificatif n° 2023-610006421-A002 du 7 décembre 2023 par lequel l'agence régionale de santé de Normandie a fixé les dotations " missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation " (MIGAC), les dotations relatives au financement des structures des urgences autorisées, les forfaits relatifs à la prise en charge des patients atteints de pathologies chroniques, la dotation à l'amélioration de la qualité, la dotation socle de financement des activités de médecine, les forfaits annuels et les dotations relatives au financement de la psychiatrie au titre de l'année 2023 de l'établissement de soins et de réadaptation " Clinique d'Alençon " en ce que cet arrêté fixe la dotation d'aide à la contractualisation pour son montant consacré aux revalorisations salariales et aux mesures d'attractivité " Ségur " à la somme de 156 175 euros ;

2°) de fixer la dotation d'aide à la contractualisation relative à la revalorisation salariale " Ségur " au titre de 2023 à 440 188 euros ;

3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au directeur général de l'agence régionale de santé de Normandie de réexaminer la situation de la " Clinique d'Alençon " et de fixer le montant de la dotation de cette dernière sur la base d'une compensation intégrale des coûts liés à la revalorisation salariale " Ségur ", y compris des charges énumérées dans la note d'information du 18 novembre 2020 ;

4°) à titre infiniment subsidiaire, de fixer la dotation d'aide à la contractualisation relative à la revalorisation salariale " Ségur " au titre de l'année 2023 à la somme de 188 534 euros sur la base du nombre d'équivalents temps plein figurant sur la statistique annuelle de l'établissement en 2019 ;

5°) en toute hypothèse, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- sa requête est recevable dès lors que les dispositions de l'article R. 351-18 du code de l'action sociale et des familles ne lui sont pas applicables ; en tout état de cause, elle ne peut adapter le montant des revalorisations salariales, fixé par l'accord collectif et la recommandation patronale, pour l'adapter au financement perçu ;

- l'arrêté attaqué méconnait les principes de loyauté, de sécurité juridique et de confiance légitime ; ni les dispositions de la note d'information n° DGOS/RH4/DGCS/4B/2020/204 du 18 novembre 2020, qui servent de fondement à la revalorisation, ni les accords du " Ségur de la santé " ne prévoient de limitation du nombre de salariés pouvant bénéficier de la revolarisation salariale ; le caractère limitatif de l'enveloppe régionale ne peut lui être opposé ;

- si la note n° DGOS/RH4/DGCS/4B/2020/204 du 18 novembre 2020 et la circulaire n° DGOS RI-2023-70 du 6 juin 2023 devaient être interprétées comme faisant obstacle au financement intégral de la revalorisation " Ségur ", elles seraient illégales dès lors qu'elles :

* méconnaitraient les articles L. 162-21 du code de la sécurité sociale et L. 6122-4-2° du code de la santé publique ;

* méconnaitraient la portée de l'objectif de dépenses prévu par l'article L. 162-23 du code de la sécurité sociale ;

* seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elles font référence à la statistique annuelle des établissements de santé de 2019 ; l'ARS ne peut se fonder sur cette statistique annuelle dès lors, notamment, que la circulaire du 6 juin 2023 ne contient aucune référence à cette dernière s'agissant de la revalorisation " Ségur 1 " ;

* méconnaitraient le principe d'égalité des usagers devant le service public ;

* méconnaitraient l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme ;

- la note d'information du 18 novembre 2020 doit être appliquée afin de calculer le montant de la revalorisation dans le cadre des accords Ségur dès lors que :

* le ministre des solidarités et de la santé était bien compétent, en application des dispositions de l'article L. 162-23-8 du code de la sécurité sociale, pour arrêter, par voie de circulaire, comme il l'a fait par la circulaire du 2 novembre 2020, le montant détaillé des dotations déléguées aux régions et les règles gouvernant l'allocation aux établissements de ces dotations et que les signataires de la note d'information du 18 novembre 2020 avaient bien compétence pour la signer ;

* la note d'information du 18 novembre 2020 fixe les principes gouvernant les critères d'accès aux fonds finançant la revalorisation " Ségur ", sans limitation dans le temps, à défaut de l'adoption d'une nouvelle note ;

* la note d'information du 18 novembre 2020 prévoit une compensation intégrale des dépenses de revalorisation salariale, charges comprises, notamment patronales ; dès lors, l'ARS devra communiquer au tribunal le taux de charge appliqué dans le calcul de la dotation qui lui a été attribuée aux termes de l'arrêté en litige ;

- il n'est pas justifié de ce que l'enveloppe nationale destinée à financer les " MIGAC SMR " fixée aux termes de l'arrêté du 6 mai 2024 fixant pour l'année 2023 les dotations régionales de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation serait suffisante au regard des engagements figurant dans la note d'information du 18 novembre 2020 ; si elle ne l'était pas, la société LNA serait fondée à soulever l'illégalité de cet arrêté du 6 mai 2024 et de la circulaire du 6 juin 2023, ces deux textes méconnaissant la note d'information du 18 novembre 2020 ainsi que, par voie de conséquence, les dispositions combinées de l'article L. 162-21 du code de la sécurité sociale et de l'article L. 6122-4-2° du code de la santé publique, les dispositions de l'article L. 162-23 du code de la sécurité sociale, le principe d'égalité devant les charges publiques, les principes d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi et le principe de confiance légitime.

Par un mémoire, enregistré le 8 avril 2024, l'agence régionale de santé de Normandie, représentée par Me Tugaut, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la société LNA Santé la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'en méconnaissance des dispositions de l'article R. 351-18 du code de l'action sociale et des familles, la requérante ne démontre pas que l'insuffisance des crédits qui lui sont alloués ne lui permet pas de faire face au coût des mesures de revalorisation salariale ;

- aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Baufumé, rapporteure,

- les conclusions de Mme Le Lay, rapporteure publique,

- et les observations de Me Musset, représentant la société LNA Santé.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° 2023-610006421-A002 du 7 décembre 2023, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Normandie a fixé, au bénéfice de l'établissement de soins de suite et de réadaptation " Clinique d'Alençon ", géré par la société LNA Santé, et pour l'année 2023, les dotations " missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation " (MIGAC), les dotations relatives au financement des structures des urgences autorisées, les forfaits relatifs à la prise en charge de patients atteints de pathologies chroniques, la dotation à l'amélioration de la qualité, la dotation socle de financement des activités de médecine, les forfaits annuels et les dotations relatives au financement de la psychiatrie. A ce titre, cet arrêté a fixé à 156 175 euros le montant de la dotation d'aide à la contractualisation accordé en compensation des coûts supportés par l'établissement du fait des revalorisations salariales accordées à ses employés et des mesures d'attractivité pour les carrières soignantes en application des accords conclus au terme des négociations dites " Ségur de la santé ". La société LNA Santé demande au tribunal d'annuler cet arrêté en ce qu'il fixe la dotation d'aide à la contractualisation, pour son montant consacré aux revalorisations salariales et aux mesures d'attractivité " Ségur ", à la somme de 156 175 euros.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 162-23, I 2° du code de la sécurité sociale : " I.- Chaque année, est défini un objectif de dépenses d'assurance maladie afférent aux activités mentionnées au 4° de l'article L. 162-22 qui sont exercées par les établissements de santé mentionnés au même article L. 162-22. Cet objectif est constitué du montant annuel des charges supportées par les régimes obligatoires d'assurance maladie afférentes aux frais d'hospitalisation au titre des soins dispensés au cours de l'année dans le cadre de ces activités. Le contenu de cet objectif est défini par décret. / Le montant de cet objectif est arrêté par l'Etat en fonction de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. () / Il distingue les parts afférentes : / 1° Aux dépenses relatives au financement de la liste des spécialités pharmaceutiques définie à l'article L. 162-23-6 ;2° A la dotation nationale définie à l'article L. 162-23-8 () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 162-23-8 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " I.- La part prévue au 2° du I de l'article L. 162-23, affectée à la dotation nationale de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation des établissements de santé mentionnés aux a, b, c et d de l'article L. 162-22-6, participe notamment au financement des engagements relatifs : / () 2° A la mise en œuvre des orientations du schéma régional ou interrégional de santé ; / 3° A l'amélioration de la qualité des soins ; / 4° A la réponse aux priorités nationales ou locales en matière de politique sanitaire () ; / 5° A la mise en œuvre de la politique nationale en matière d'innovation médicale ou au rôle de recours dévolu à certains établissements. () / Les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent la liste des missions financées par cette dotation. / Les engagements mentionnés aux 1° à 5° sont mentionnés au contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens prévu à l'article L. 6114-2 du code de la santé publique ou, à défaut, dans un engagement contractuel spécifique. () / Les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent, en fonction du montant mentionné au 2° du I de l'article L. 162-23 et après avis des organisations nationales les plus représentatives des établissements de santé publics et privés, le montant des dotations régionales ainsi que les critères d'attribution aux établissements. / II.- Le montant annuel de la dotation de chaque établissement de santé est fixé par le directeur général de l'agence régionale de santé en fonction des missions d'intérêt général, des activités de soins dispensés à certaines populations spécifiques et des objectifs et des orientations prévus dans le cadre du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens et de leur état d'avancement ou, à défaut, dans le cadre de l'engagement contractuel spécifique prévu au 1° du I du présent article. / Les modalités de versement et de prise en charge de cette dotation sont fixées à l'article L. 162-23-10 ". Enfin, aux termes du II de l'article R. 162-34-4 du même code : " II.- Chaque année, dans un délai de quinze jours suivant la publication de l'arrêté prévu au I du présent article, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent pour chacune des régions : / () 2° Le montant des dotations régionales de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation mentionnées à l'article L. 162-23-8 ", l'article R. 162-34-9 dudit code, dans sa rédaction applicable au litige, disposant : " " I. Après la publication de l'arrêté mentionné au II de l'article R. 162-34-4, le directeur général de l'agence régionale de santé arrête pour chaque établissement les montants : / () 3° De la dotation relative aux missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation mentionnées à l'article L. 162-23-8 () ".

3. Il résulte notamment de ces dispositions, qui fixent les modalités de financement des activités de soins de suite et de réadaptation, que la dotation de financement des " MIGAC " participe au financement de ces différentes missions et aides à la contractualisation et que le montant des dotations régionales " MIGAC ", ensuite ventilées par chaque directeur d'ARS, est fixé par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Il ne résulte, par ailleurs, d'aucune de ces dispositions, qui fixent notamment les modalités de calcul du montant de la dotation de chaque établissement de santé, fixé par le directeur général de l'agence régionale de santé, et qui fondent l'arrêté en litige, ni d'aucun autre principe ou disposition, que la compensation des dépenses engagées par les établissements de soins de suite et de réadaptation devrait être réalisée à hauteur du montant réel de ces dépenses. Par ailleurs, si la requérante se prévaut de la note d'information n° DGOS/RH4/DGCS/4B/2020/204 du 18 novembre 2020 relative aux modalités de mise en œuvre des accords " Ségur " et de la circulaire n° DGOS RI-2023-70 du 6 juin 2023 de la campagne tarifaire 2023, aucun de ces deux textes, qui prévoient notamment que les ARS se verront déléguer les crédits pour financer les mesures de revalorisation salariale et d'attractivité " Ségur ", ne fixe d'obligation pour ces agences régionales de couvrir l'intégralité des dépenses des établissements liées à ces revalorisations.

4. En deuxième lieu, si la société LNA Santé se prévaut de la note d'information du 18 novembre 2020 et de la circulaire du 6 juin 2023, susmentionnées, elle n'est, en tout état de cause, pas fondée à exciper de leur éventuelle illégalité dès lors qu'aucun de ces documents ne fonde l'arrêté en litige. Par ailleurs, et toujours en tout état de cause, dès lors qu'il ne résulte pas des termes de cette note d'information et de cette circulaire qu'elles auraient fixé un plafond aux crédits délégués dans le cadre des mesures de revalorisation salariale et d'attractivité " Ségur ", la requérante ne peut utilement soutenir qu'elles méconnaitraient, en fixant un tel plafond, les dispositions combinées des articles L. 162-21 du code de la sécurité sociale et L. 6122-4 alinéa 2 du code de la santé publique, les dispositions L. 162-23 du code de la sécurité sociale, le principe d'égalité des usagers devant le service public et les principes d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme. Enfin, et en tout état de cause, si la requérante soutient que la note d'information du 18 novembre 2020 et la circulaire du 6 juin 2023 seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elles font référence à la statistique annuelle des établissements de santé de 2019 alors que seules les charges réelles des établissements concernés peuvent être prises en compte, l'ARS de Normandie soutient, sans être contestée, qu'il s'agit des derniers chiffres fiables dont elle dispose, issus d'une enquête administrative, la crise sanitaire ayant ultérieurement rendu compliquée la remontée d'informations fiables au cours des années ultérieures et l'Etat ayant souhaité limiter la charge des établissements. Par ailleurs, la requérante n'établit pas, et il ne résulte pas de l'instruction, qu'une disposition imposerait à l'ARS de prendre en compte une autre méthode de calcul, la prise en compte des charges réelles n'étant pas imposée, au demeurant, aux termes des dispositions précitées au point 2 du présent jugement établissant la manière dont sont déterminées les enveloppes " MIGAC " au niveau régional et par établissement. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'illégalité de la note d'information du 18 novembre 2020 et de la circulaire du 6 juin 2023 doit être écarté.

5. En troisième lieu, la société LNA Santé n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté en litige aurait été établi en méconnaissance du principe de confiance légitime, dès lors que ce dernier fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne et ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique interne que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif est régie par le droit de l'Union, ce qui n'est pas le cas du présent litige. Par ailleurs, la requérante n'établit pas, et il ne résulte pas de l'instruction, que l'arrêté en litige aurait été établi en méconnaissance d'un " principe de loyauté ". Enfin, la requérante n'est pas fondée à soutenir que cet arrêté, qui se borne à déléguer des crédits dans le cadre de la ventilation de l'enveloppe " MIGAC ", n'instaure aucune réglementation nouvelle et dont l'application ne nécessite aucune mesure transitoire, aurait méconnu le principe de sécurité juridique.

6. En quatrième lieu, en se bornant à soutenir qu'il n'est pas justifié de ce que l'enveloppe nationale, destinée à financer les " MIGAC SMR " fixée aux termes de l'arrêté du 6 mai 2024 fixant pour l'année 2023 les dotations régionales de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation, serait suffisante au regard des engagements figurant dans la note d'information du 18 novembre 2020 et que l'arrêté en litige devrait, dès lors, être annulé en raison de l'illégalité de cet arrêté du 6 mai 2024 et de la circulaire du 6 juin 2023 susmentionnée, la requérante n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. Par ailleurs, et en tout état de cause, elle ne peut utilement soulever un tel moyen dès lors, d'une part, que ni l'arrêté du 6 mai 2024 ni la circulaire du 6 juin 2023 ne sont fondés sur la note d'information du 18 novembre 2020 et d'autre part, que l'arrêté en litige, du 6 décembre 2023, n'est fondé ni sur l'arrêté du 6 mai 2024 ni sur la circulaire du 6 juin 2023. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 6 mai 2024 et de la circulaire du 6 juin en 2023, en ce qu'ils méconnaitraient la note d'information du 18 novembre 2020 ainsi que, par voie de conséquence, les dispositions combinées de l'article L. 162-21 du code de la sécurité sociale et de l'article L. 6122-4-2° du code de la santé publique, les dispositions de l'article L. 162-23 du code de la sécurité sociale, le principe d'égalité devant les charges publiques, les principes d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi et le principe de confiance légitime doit être écarté.

7. En dernier lieu, et au surplus, la société LNA Santé ne démontre pas que les financements qui lui ont été accordés par l'autorité de tarification aux termes de l'arrêté attaqué ne lui permettraient pas de financer l'intégralité des coûts résultant pour elle de la revalorisation salariale et des mesures d'attractivité " Ségur ", ni que la différence entre ces financements et ces coûts, sur la base du nombre d'équivalents temps plein figurant sur la statistique annuelle de l'établissement en 2019, s'élèverait à un montant de 32 359 euros.

8. Il résulte de tout ce qui précède que l'ARS de Normandie était fondée à accorder à la " Clinique d'Alençon " la somme prévue par l'arrêté en litige du 7 décembre 2023. Il s'ensuit, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée par la défense, que les conclusions à fin d'annulation de la société LNA Santé, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

9. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

10. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'ARS de Normandie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la société LNA Santé demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 800 euros à verser à l'ARS de Normandie au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de la société LNA santé est rejetée.

Article 2 : La société LNA Santé versera à l'agence régionale de santé de Normandie une somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société LNA santé et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Une copie sera transmise à l'agence régionale de santé de Normandie.

Délibéré après l'audience du 22 mai 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Béria-Guillaumie, présidente,

M. Hannoyer, premier conseiller,

Mme Baufumé, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 12 juin 2025.

La rapporteure,

A. BAUFUMÉ

La présidente,

M. BÉRIA-GUILLAUMIE

Le greffier,

P. VOSSELER

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,