Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2510509

mercredi 7 janvier 2026

Juridiction	Tribunal Administratif de Nantes
Section	Tribunal Administratif de Nantes
N° Dossier	TA44-2510509
Type	Décision
Recours	Plein contentieux
Publication	C
Formation	2ème Chambre

Résumé IA

Le Tribunal Administratif de Nantes a annulé la délibération du 4 février 2025 par laquelle le centre intercommunal d’action sociale (CIAS) de Saint-Nazaire avait instauré un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois pour règles incapacitantes. Le tribunal a jugé que le conseil d’administration du CIAS était incompétent pour adopter une telle mesure, car les autorisations spéciales d'absence relèvent soit de dispositions législatives ou réglementaires, soit du pouvoir discrétionnaire du seul chef de service. En l’absence de base légale ou réglementaire, cette décision ne pouvait être prise par l’organe délibérant de l’établissement. La décision implicite de rejet du président du CIAS de réunir le conseil d’administration pour abroger la délibération a également été annulée par voie de conséquence.

Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Par un déféré enregistré le 17 juin 2025, le préfet de la région des Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, demande au tribunal :

d’annuler la délibération du 4 février 2025 par laquelle le centre intercommunal d’action sociale (CIAS) de Saint-Nazaire a décidé d’octroyer, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2025, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes ;

d’annuler la décision par laquelle le président du CIAS de Saint-Nazaire a implicitement refusé de réunir le conseil d’administration en vue d’abroger la délibération du 4 février 2025.

Il soutient que :
- la délibération du 4 février 2025 méconnaît les dispositions de l’article LO 1113-1 du code général des collectivités territoriales dès lors qu’aucune loi n’a autorisé la collectivité à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives relatives aux autorisations spéciales d'absence ;
- la délibération du 4 février 2025 est entachée d’un défaut de base légale dès lors que l’autorisation spéciale d’absence qu’elle institue ne relève ni des autorisations spéciales d’absence de droit, ni des autorisations spéciales d’absence facultatives prévues par l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique ou par les circulaires et instructions ministérielles à destination des agents de la fonction publique d’État qui peuvent être étendues par les collectivités territoriales à leurs agents ;
- l’autorisation spéciale d’absence ne peut trouver de base légale dans le pouvoir réglementaire du chef de service.

Par des mémoires en défense enregistrés les 30 octobre 2025 et 2 décembre 2025, le centre intercommunal d’action sociale de Saint-Nazaire conclut au rejet du déféré.

Il fait valoir que :
- le conseil d’administration est compétent sur le fondement des dispositions de l’article L. 611-2 du code général des collectivités territoriales ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l’article LO 1113-1 du code général des collectivités territoriales est inopérant ;
- la liste des motifs de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique n’est pas limitative ;
- la réglementation des autorisations spéciales d'absence relève de la compétence du chef de service.

Par un courrier du 21 novembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’incompétence du conseil d’administration du conseil intercommunal d’action sociale de Saint-Nazaire pour décider d’octroyer un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes.

Vu les pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Ribac, conseillère,
- les conclusions de Mme El Mouats-Saint-Dizier, rapporteure publique,
- et les observations de Mme A..., représentant le préfet de la région des Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, et de M. B..., représentant le CIAS de Saint-Nazaire.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 4 février 2025, le conseil d’administration du conseil intercommunal d’action sociale de Saint-Nazaire (CIAS) a décidé d’octroyer, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2025, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes. Par une lettre reçue le 4 mars 2025, le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, a demandé au président du CIAS réunir le conseil d’administration aux fins de retrait de la délibération du 4 février 2025. Une décision implicite de rejet est née, le 4 mai 2025, du silence gardé par le président du CIAS. Le préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique, l’annulation de la délibération du 4 février 2025 ainsi que de la décision implicite de rejet née le 4 mai 2025.

D’une part, les autorisations spéciales d’absence prévues par des dispositions législatives constituant un élément du statut des fonctionnaires intéressés, leurs modalités d’application ne peuvent être définies que par ces dispositions législatives ou par un décret en Conseil d'Etat. En outre, indépendamment de la fixation de règles par les dispositions législatives ou par un décret en Conseil d'Etat, le chef de service est compétent, à l’égard des fonctionnaires placés sous son autorité, pour décider d’octroyer, à titre discrétionnaire, des autorisations spéciales d'absence compatibles avec le fonctionnement normal du service dont il a la charge.

D’autre part, en ce qui concerne les personnels non titulaires, il revient au chef de service sous l’autorité duquel ils sont placés, de fixer, dans le silence des lois et règlements, les règles applicables en matière d’autorisations spéciales d’absence. En outre, indépendamment de la fixation de règles en la matière, le chef de service est compétent, à l’égard de ces mêmes personnels et à l’instar des fonctionnaires, pour décider d’octroyer, à titre discrétionnaire, des autorisations spéciales d'absence compatibles avec le fonctionnement normal du service dont il a la charge.

En l’espèce, par la délibération du 4 février 2025, le conseil d’administration du CIAS de Saint-Nazaire a décidé d’octroyer, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2025, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes. Toutefois, il résulte de ce qui a été exposé précédemment qu’en l’absence de disposition législative et réglementaire prévoyant ce type d’autorisation spéciale d'absence, il appartient au chef de service de fixer les règles en la matière et de décider d’accorder, à titre discrétionnaire et sous réserve du fonctionnement normal du service, l’autorisation spéciale d'absence sollicitée par l’agent. Par suite, et alors que, contrairement à ce que fait valoir le CIAS, les autorisations spéciales d’absence ne relèvent pas de l’aménagement du temps de travail, le conseil d’administration du CIAS n’était pas compétent pour adopter la délibération du 4 février 2025 en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens du déféré, qu’il y a lieu d’annuler la délibération du 4 février 2025 en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2025, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes, ainsi que la décision par laquelle le président du CIAS de Saint-Nazaire a implicitement refusé de réunir le conseil municipal en vue d’abroger la délibération du 4 février 2025 en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2025, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du centre intercommunal d’action sociale de Saint-Nazaire du 4 février 2025 est annulée en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2025, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes.

Article 2 : La décision par laquelle le président du CIAS de Saint-Nazaire a implicitement refusé de réunir le conseil d’administration en vue d’abroger la délibération du 4 février 2025 en tant qu’elle instaure, à titre expérimental et à compter du 1er janvier 2025, un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois en cas de règles incapacitantes, est annulée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique et au conseil intercommunal d’action sociale de Saint-Nazaire.

Délibéré après l'audience du 3 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Le Barbier, président,
M. Simon, premier conseiller,
Mme Ribac, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2026.

La présidente,

M. LE BARBIER
La rapporteure,

L.-E. RIBAC

La greffière,

P. LABOUREL

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
La greffière,

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