Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2002961

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 25 août 2020, le 6 janvier 2021 et le 26 juillet 2021, Mme C B doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 16 janvier 2020, par laquelle la vice-présidente du centre intercommunal d'action sociale (CIAS) du Blaisois a rejeté sa demande tendant à la régularisation de ses droits à congés payés et de son supplément familial de traitement (SFT), ainsi qu'à la restitution d'une somme correspondant à 75,83 heures déduite à titre de trop-perçu ;

2°) d'enjoindre au CIAS du Blaisois de lui verser la somme de 1 128,53 euros à titre de rappel de congés payés non perçus au titre de la période du 16 juillet 2012 au 16 juillet 2017 ;

3°) d'enjoindre au CIAS du Blaisois de lui verser la somme de 372,88 euros ou, à titre subsidiaire, de 564,69 euros, à titre de rappel de SFT dû au titre de la période de janvier 2013 à août 2017 ;

4°) d'enjoindre au CIAS du Blaisois de lui verser au titre d'heures travaillées et non rémunérées en décembre 2016 une somme, à titre principal, de 140,70 euros ou, à titre subsidiaire, de 197,99 euros, à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés ;

5°) d'enjoindre au CIAS du Blaisois de lui verser au titre d'heures supplémentaires travaillées et non rémunérées en novembre 2016 une somme de 151,84 euros à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés ;

6°) d'enjoindre au CIAS du Blaisois de lui verser la rémunération due au titre des 75,83 heures garanties au contrat à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés ;

7°) d'enjoindre au CIAS du Blaisois de lui verser au titre des deux jours de congés pour fractionnement pour l'année 2017 une somme égale à deux fois 45,19 euros à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés ;

8°) de condamner le CIAS du Blaisois à lui verser une somme non chiffrée en réparation du préjudice moral subi du fait de la non-reconduction de son contrat à durée déterminée au 16 juillet 2017.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la recevabilité de ses demandes :

- aucune réponse n'a été apportée par le CIAS du Blaisois à ses demandes à la suite de ses précédents courriers ;

- aucune indication des délais et voie de recours n'était portée sur les précédents courriers du CIAS du Blaisois et notamment sur son reçu du solde de tout compte du 20 février 2018 et sur les courriers de cette administration du 21 juillet 2017 et du 16 janvier 2020 ;

- sa contestation du solde de tout compte en date du 20 février 2018 s'inscrit dans la continuité de ses courriers précédents et notamment son courrier du 12 juillet 2017 et elle a été présentée dans le délai raisonnable d'un an suivant la date de réception de ce solde ;

- ses conclusions ont été adressées au tribunal en août 2020 et en décembre 2020, soit moins d'un an après le dernier courrier du CIAS en date du 16 janvier 2020 ;

En ce qui concerne la demande de rappel de congés payés :

- alors que son contrat à durée déterminée débuté le 16 juillet 2012 a été renouvelé sans discontinuité jusqu'au 16 juillet 2017, elle n'a pas perçu la totalité des congés payés auxquels elle avait droit ;

- compte tenu de sa demande de régularisation de congés payés présentée au CIAS du Blaisois dès le 12 juillet 2017, de l'absence d'explication de l'administration et de sa réponse du 16 janvier 2020, elle est en droit de solliciter ce paiement sans possibilité de se voir opposer l'application d'une déchéance quadriennale ;

En ce qui concerne la demande de rappel de SFT :

- la déchéance quadriennale faisant obstacle au paiement des créances qui n'ont pas été acquittées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, elle demeure en droit de bénéficier d'un droit au rappel à partir du 1er janvier 2013 ;

- dès lors qu'en application des dispositions de l'article 105 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, le montant du SFT doit être calculé proportionnellement au nombre d'heures de service accomplies, le montant du SFT qui lui est dû au titre de la période de janvier 2013 à août 2017, au cours de laquelle elle a exercé son activité à temps non complet selon une amplitude hebdomadaire variable, ne peut correspondre à celui d'un mi-temps mais doit être proratisé ; alors qu'elle aurait dû percevoir une somme égale à 2 336,65 euros, elle n'a perçu qu'une somme de 1 771,96 euros ; s'il y a lieu de prendre en considération les revenus d'apprentissage de son fils pour le calcul de ses droits, alors la somme qui lui est due devrait être augmentée de 203,26 euros ;

En ce qui concerne les demandes de rappel d'heures travaillées et non rémunérées :

- alors qu'elle a travaillé 70,02 heures en décembre 2016, elle n'a été rémunérée au titre de ce mois qu'à hauteur de 55,75 heures ; elle a ainsi droit au paiement de ces heures non rémunérées au taux horaire de 9,86 euros ;

- ayant effectué 91,23 heures travaillées en novembre 2016, elle a droit au paiement de 15,40 heures complémentaires non rémunérées au taux horaire de 9,86 euros ;

En ce qui concerne la demande de rémunération des 75,83 heures garanties au contrat :

- compte tenu des termes de son contrat prévoyant une durée de travail hebdomadaire de 17,5 heures, ainsi qu'une mensualisation, sa rémunération au titre d'un mois complètement travaillé ne pouvait être inférieure à 75,83 heures, quand bien même le nombre d'heures travaillées était inférieur à cette durée ; or en juin 2016, elle n'a été rémunérée qu'à hauteur de 68,21 heures, alors que le mois considéré a été intégralement travaillé, sans congés sans solde ni congés payés ; elle a donc droit au paiement de la rémunération complémentaire au titre de ce mois au taux horaire de 9,80 euros ; à cette somme doit s'ajouter son droit à congés payés à hauteur de 10% des montants dus ;

En ce qui concerne la demande de rémunération des deux jours de congés pour fractionnement :

- ses deux jours de congés pour fractionnement accordés en 2017 ont été rémunérés selon la règle des 10%, ce qui revient à des congés sans solde, puisque ces jours non travaillés n'ont apporté ni salaire, ni rémunération supplémentaire de congé ; ils auraient dû être rémunérés par référence au montant de l'indemnité de congés acquise en juin 2016 divisé par vingt-cinq jours de congés ;

En ce qui concerne sa demande indemnitaire :

- alors qu'au jour de son embauche, sa titularisation était promise à l'issue d'une année de service, elle n'a bénéficié pendant cinq années consécutives que de contrats de travail à durée déterminée précaires et n'a été confrontée qu'à des conditions de travail toujours plus difficiles ; alors qu'elle était investie dans son travail et titulaire du diplôme d'Etat d'auxiliaire de vie sociale depuis novembre 2015, c'est sa demande écrite du 17 février 2017 tendant au versement du SFT qui lui a finalement valu de perdre son emploi ; eu égard à ces circonstances, la non-reconduction de son contrat, qui n'est pas motivée, s'apparente à une sanction déguisée.

Par des mémoires enregistrés le 3 mars 2021 et le 10 novembre 2021, le centre intercommunal d'action sociale du Blaisois, représenté par Me Rainaud, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la demande de restitution d'une somme retenue au titre d'un trop-perçu a été rejetée par une décision expresse du 21 juillet 2017 ; bien qu'elle ne mentionne pas les délais et voies de recours, cette décision est devenue définitive faute d'avoir été contestée au contentieux dans un délai raisonnable d'un an au plus ; la décision du 16 janvier 2020 ne fait que confirmer celle du 21 juillet 2017 qui a acquis un caractère définitif ; par suite, ces conclusions sont irrecevables ;

- la demande de régularisation de la rémunération des congés payés présentée le 28 février 2018 et réitérée le 27 juillet 2018 a fait l'objet d'une décision implicite de rejet née le 30 septembre 2018 ; cette décision, qui n'a pas été attaquée dans le délai de recours, a acquis un caractère définitif deux mois plus tard, dès lors qu'en sa qualité d'agent public, Mme B ne peut se prévaloir des dispositions du code des relations entre le public et l'administration ; par suite, ces conclusions sont également irrecevables ;

- la demande de régularisation de l'indemnité due au titre du SFT ainsi que la demande de rémunération de deux jours de congés de fractionnement ont été présentées pour la première fois en février 2017 et ont été expressément rejetées par le CIAS le 12 mai 2017 puis le 3 juillet 2017 ; faute d'avoir été contestées au contentieux dans un délai raisonnable, ces décisions ont acquis un caractère définitif ; la lettre du 16 janvier 2020 est purement et simplement confirmative de ces deux décisions ; par suite, les conclusions tendant à la régularisation de l'indemnité due au titre du SFT et à la rémunération de deux jours de congés pour fractionnement sont irrecevables ;

- les conclusions tendant à l'allocation de dommages et intérêts pour la non-reconduction de contrat n'ont pas été précédées par une réclamation préalable, la réclamation du 31 décembre 2019 ne portant que sur la régularisation de rémunérations et d'indemnités dues à l'agent ; faute de liaison du contentieux, elles sont irrecevables.

Par ordonnance du 18 novembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 décembre 2021.

Par un courrier du 27 octobre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées par Mme B tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de lui verser une somme au titre d'heures travaillées et non rémunérées en décembre 2016, ainsi qu'une somme au titre d'heures supplémentaires en novembre 2016, dès lors qu'elles ont été présentées à titre principal et qu'il n'appartient pas au juge administratif d'adresser des injonctions à l'administration.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- et les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C B a été recrutée en vertu d'un contrat à durée déterminée en date du 16 juillet 2012 par le centre intercommunal d'action sociale (CIAS) du Blaisois en qualité d'agent social de deuxième classe pour exercer les fonctions d'aide à domicile dans le cadre du remplacement d'agents sociaux en congés annuels pour la période du 16 juillet 2012 au 15 octobre 2012. Ce contrat a ensuite été régulièrement reconduit jusqu'au 16 juillet 2017 dans le cadre de la compensation d'un accroissement temporaire d'activité. Par un courrier du 31 décembre 2019, Mme B a sollicité de la part du CIAS du Blaisois la régularisation de ses congés, un rappel de supplément familial de traitement (SFT), ainsi que le remboursement de 75,83 heures rémunérées en septembre 2012 puis soustraites à titre de trop-perçu en juillet 2017. Par une décision du 16 janvier 2020, la vice-présidente du CIAS du Blaisois a rejeté ces demandes. Par sa requête, Mme B doit être regardée comme demandant l'annulation de cette décision et qu'il soit fait injonction au CIAS du Blaisois de lui verser une somme de 1 128,53 euros à titre de rappel de congés payés non perçus pour la période du 16 juillet 2012 au 16 juillet 2017, une somme de 372,88 euros ou, à défaut, de 564,69 euros à titre de rappel de SFT dû pour la période de janvier 2013 à août 2017, une somme de 140,70 euros ou, à défaut, de 197,99 euros au titre d'heures travaillées et non rémunérées en décembre 2016 à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés, une somme de 151,84 euros ou, à défaut, de 564,69 euros au titre d'heures supplémentaires travaillées et non rémunérées en novembre 2016 à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés, une somme égale à deux fois 45,19 euros au titre des deux jours de congés pour fractionnement pour l'année 2017 à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés, ainsi que la rémunération due au titre des 75,83 heures garanties au contrat à majorer de 10% pour tenir compte de son droit à congés payés. Mme B demande également la condamnation du CIAS du Blaisois à lui verser une somme non chiffrée à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi du fait de la non-reconduction de son contrat au 16 juillet 2017.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction :

En ce qui concerne le refus de régularisation de la rémunération des congés payés et la restitution du trop-perçu au titre des 75,83 heures :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet () ". En vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. () ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis () ". L'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

3. D'une part, il résulte de l'ensemble des dispositions citées au point 2, qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir.

4. D'autre part, les règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision et qu'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Cette règle ne saurait cependant s'appliquer aux agents publics qui ne sont pas soumis aux dispositions de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration et qui se trouvent dans une situation statutaire différente s'agissant de leurs relations avec l'administration qui les emploie de celles des citoyens en litige avec cette administration. Ces agents ne disposent en conséquence que d'un délai de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite pour exercer un recours contentieux en excès de pouvoir.

5. Il ressort des pièces du dossier que Mme B a demandé au CIAS du Blaisois, par un courrier reçu le 30 juillet 2018, la régularisation de la rémunération de ses congés payés au titre de la période de juillet 2013 à juillet 2016 ainsi que l'annulation d'un trop-perçu de congés payés remontant à 2012 de 75,83 heures. Le président du CIAS du Blaisois a rejeté cette demande par une décision implicite, née le 30 septembre 2018. En application des dispositions du premier alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative, le délai de recours contre cette décision implicite a couru à compter de cette date et Mme B n'était recevable à la contester que jusqu'au 30 novembre 2018. A défaut de contestation dans ce délai, cette décision est devenue définitive.

6. En second lieu, une décision dont l'objet est le même que celui d'une décision antérieure revêt un caractère confirmatif dès lors que ne s'est produit entretemps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation des droits ou prétentions en litige.

7. Il ressort des pièces du dossier que par une demande du 31 décembre 2019, Mme B a sollicité à nouveau auprès du CIAS du Blaisois le bénéfice de la régularisation de son droit à rémunération de ses congés payés et le remboursement du trop-perçu afférent aux congés payés remontant à 2012. La vice-présidente du CIAS du Blaisois a expressément rejeté cette demande par décision du 16 janvier 2020. Par suite, cette décision du 16 janvier 2020 doit être regardée, pour les motifs déjà exposés au point 6, comme purement confirmative de la précédente décision implicite du 30 septembre 2018, qui était devenue définitive. Dans ces conditions, elle n'a pu rouvrir, au profit de Mme B, le délai de recours contentieux. Ses conclusions à fin d'annulation et, en tant qu'elles s'y rattachent, ses conclusions accessoires à fin d'injonction sont, dès lors, ainsi que l'oppose le CIAS du Blaisois, irrecevables.

En ce qui concerne le rejet des demandes tendant à la régularisation de l'indemnité due au titre du SFT et à la rémunération de deux jours de congés pour fractionnement :

8. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

9. La règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance.

10. Il est constant que, par un courrier du 12 mai 2017, la vice-présidente du CIAS du Blaisois a fait partiellement droit à la demande de Mme B tendant au versement d'un rappel de SFT en raison de la prescription quadriennale et lui a refusé l'attribution de jours supplémentaires de fractionnement. Il ressort des pièces du dossier que la requérante a eu connaissance de cette décision au plus tard le 27 juin 2017, date à laquelle elle a formé un recours gracieux tendant au seul bénéfice d'un rappel intégral de SFT. En application du principe cité au point 8, le délai de recours contre la décision lui refusant l'attribution de jours supplémentaires de fractionnement a couru à compter du 27 juin 2017 et Mme B n'était recevable à la contester, en l'absence de circonstances particulières, que jusqu'au 27 juin 2018. S'agissant de la décision lui refusant le versement du rappel intégral de SFT, dont le délai de recours contentieux a été conservé par l'exercice du recours gracieux présenté le 27 juin 2017, une décision implicite de rejet de cette demande est née le 27 août 2017. En application des dispositions précitées du premier alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative, le délai de recours contre cette décision implicite a couru à compter de cette date et Mme B, qui soutient n'avoir jamais été rendue destinataire d'une réponse de l'administration à sa demande, n'était recevable à la contester que jusqu'au 27 octobre 2017. A défaut de contestation contentieuse de chacune de ces décisions dans les délais précités, ces décisions sont devenues définitives.

11. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que par une demande du 31 décembre 2019, Mme B a sollicité à nouveau auprès du CIAS du Blaisois le bénéfice de la régularisation de son droit à SFT et la rémunération des deux jours de congés de fractionnement. La vice-présidente du CIAS du Blaisois a expressément rejeté ces demandes par décision du 16 janvier 2020. Par suite, cette décision du 16 janvier 2020 doit être regardée comme purement confirmative des décisions du 12 mai 2017 et du 27 août 2017, qui étaient devenues définitives. Dans ces conditions, elle n'a pu rouvrir au profit de Mme B, le délai de recours contentieux. Ses conclusions à fin d'annulation et, en tant qu'elles s'y rattachent, ses conclusions accessoires à fin d'injonction sont, dès lors, ainsi que l'oppose le CIAS du Blaisois, irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal :

12. En dehors des cas expressément prévus par des dispositions législatives particulières, inapplicables en l'espèce, du code de justice administrative, il n'appartient pas au tribunal administratif d'adresser des injonctions à l'administration. En l'espèce, les conclusions de Mme B tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de lui verser une somme au titre d'heures travaillées et non rémunérées en décembre 2016, une somme au titre d'heures supplémentaires en novembre 2016, ainsi que la somme due au titre des 75,83 heures garanties au contrat n'entrent pas dans les prévisions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative dès lors que les motifs du présent jugement n'impliquent pas que le CIAS du Blaisois prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé. Dès lors, elles ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions indemnitaires :

13. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

14. Si Mme B sollicite le versement d'une somme, au demeurant non chiffrée, à titre de dommages et intérêts fondée sur l'illégalité de la non-reconduction de son contrat, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle a préalablement adressé cette demande indemnitaire au CIAS du Blaisois. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que l'intéressée a usé de la faculté dont elle disposait de régulariser en cours d'instance le défaut de réclamation préalable. Enfin, il résulte de l'instruction que Mme B a reçu communication du mémoire en défense de l'administration soulevant cette fin de non-recevoir. Il suit de là, sans avoir à inviter Mme B à régulariser sa requête, que le CIAS du Blaisois est fondé à soutenir que la demande de la requérante, présentée sans réclamation préalable, est irrecevable. Par suite, ces conclusions doivent être rejetées.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par Mme B doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et au centre intercommunal d'action sociale du Blaisois.

Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

M. Joos, premier conseiller,

Mme Bertrand, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 janvier 2023.

Le rapporteur,

Emmanuel A

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

La greffière,

Lucie BARRUET

La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.