Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2201935

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 juin 2022 et 28 juin 2024, la société par actions simplifiée (SAS) New Associates, représentée par Me Morant, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 6 avril 2022 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à son encontre une interdiction temporaire d'exercice d'une durée de trois mois, assortie d'une pénalité financière d'un montant de 150 000 euros ;

2°) de mettre à la charge du CNAPS une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la CNAC n'a pas statué publiquement en méconnaissance de son propre règlement intérieur et du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la décision contestée méconnait les droits de la défense et le principe du contradictoire dès lors qu'elle n'a jamais été informée des propos tenus par M. A C dans le cadre de la procédure disciplinaire dont il faisait l'objet, de sorte qu'elle n'a pas été en mesure d'en apporter la contradiction ;

- s'il lui est reproché l'emploi de personnes non titulaires d'une carte professionnelle pour l'exercice de missions de sécurité privée, une incertitude demeure sur le champ de cette obligation, la constitutionnalité des dispositions de l'article L. 624-8 du code de la sécurité intérieur combiné à celles de l'article L. 621-1 du même code n'étant pas acquise ;

- si elle ne conteste pas s'être abstenue d'informer le CNAPS de la modification de la répartition de son capital social, cette modification ne présentait pas un caractère substantiel ;

- le recours à la sous-traitance était systématiquement justifié par un surcroît d'activité et n'a représenté que 3 % de son chiffre d'affaires pour l'année 2019-2020 ; la CNAC s'est abstenue de prendre en considération cette circonstance s'agissant, en particulier du montant de la pénalité financière ;

- la sanction est disproportionnée en particulier la sanction financière de 150 000 euros, qui est le montant maximum pouvant être prononcé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2023, le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Nehring,

- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,

- et les observations de Me Morant, représentant la SAS New Associates.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) New Associates exerce à Parçay-Meslay (Indre-et-Loire) depuis janvier 1996, sous l'enseigne commerciale Flemming's, une activité d'agence de recherches privées, spécialisée dans les domaines de l'enquête financière, de l'expertise immobilière, du recouvrement des créances et des recherches généalogiques. A la suite de la mise en examen de son dirigeant et d'un contrôle réalisé les 26 mai et 9 juin 2021 par les agents du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), révélant des faits susceptibles de constituer des manquements au code de la sécurité intérieure, le directeur de cet établissement public a engagé à son encontre une procédure disciplinaire. Par une décision du 12 octobre 2021, la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest a prononcé la sanction d'interdiction d'exercer toute activité prévue à l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure pendant une durée de vingt-quatre mois, assortie d'une pénalité financière de 150 000 euros, aux motifs d'un défaut de déclaration d'une modification affectant l'autorisation de fonctionnement, d'emploi d'agents non titulaires d'une carte professionnelle et de défaut de transparence sur la sous-traitance Saisie d'un recours administratif préalable obligatoire, la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a, par une décision du 6 avril 2022, ramené à trois mois la durée de l'interdiction temporaire d'exercice et confirmé le montant de la pénalité financière. Par la requête ci-dessus analysée, la SAS New Associates demande l'annulation de cette décision.

Sur la régularité de la sanction :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 2° Infligent une sanction ; () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

4. Il ressort des termes de la décision contestée, en particulier de son point 26, que la CNAC a fait référence aux déclarations de M. A C, ancien dirigeant de la société GKTC Entreprise, elle-même associée et directrice générale de la SAS New Associates, au cours de l'audience relative à la procédure disciplinaire engagée simultanément à son encontre, reconnaissant que la société requérante avait pour pratique habituelle d'employer des salariés dépourvus de carte professionnelle. Il est constant que le compte-rendu de la séance disciplinaire concernant M. C n'a pas été porté à la connaissance de la SAS New Associates. Toutefois, la société ne conteste pas avoir été destinataire, préalablement à la décision en litige, tant de la décision de la CLAC Ouest du 23 novembre 2021, que du rapport établi à la suite de l'instruction de son dossier devant la CNAC, faisant mention du caractère habituel du manquement reproché, dressant la liste des salariés concernés par ce manquement et indiquant que la société avait déjà été sanctionnée pour les mêmes motifs le 15 février 2019. Ainsi, les déclarations de M. C, n'ont apporté aucun élément nouveau dont la société requérante n'aurait pas eu connaissance, de sorte que l'absence de communication d'un compte-rendu de ses déclarations devant la CNAC à l'occasion de la procédure disciplinaire engagée à son encontre n'a pas eu pour effet de priver la SAS New Associates d'assurer utilement sa défense. Par suite, la décision contestée n'a pas méconnu le principe du contradictoire, ni les droits de la défense.

5. En second lieu, aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue () publiquement () par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". Aux termes de l'article R. 634-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa version applicable au litige : " En matière disciplinaire, la séance de la commission locale ou nationale d'agrément et de contrôle est publique. Toutefois, le président de la commission peut, d'office ou à la demande de la personne mise en cause, interdire au public l'accès de la salle pendant tout ou partie de l'audience dans l'intérêt de l'ordre public ou lorsque le respect de la vie privée ou d'un secret protégé par la loi l'exige. / La commission délibère à huis clos, hors la présence du rapporteur. / La décision de la commission est notifiée à la personne concernée, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ".

6. La SAS New Associates fait valoir que la sanction, prononcée le 6 avril 2022, n'a pas été rendue publiquement à l'issue de la séance de la CNAC du 24 février 2022. Il ne résulte toutefois pas des dispositions de l'article R. 634-2 du code de la sécurité intérieure qu'une décision de la CNAC, prise en matière disciplinaire, doit être rendue publiquement. En outre, si lorsqu'elle est saisie d'agissements pouvant donner lieu aux sanctions prévues par le code de la sécurité intérieure, la CNAC doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière pénale, d'une part, cet établissement public à caractère administratif ne peut être regardé comme un tribunal au sens des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et d'autre part, la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conformes aux exigences de ces stipulations. Le moyen tiré de la méconnaissance d'un principe de publicité des sanctions doit donc être écarté.

Sur le bien-fondé de la sanction :

7. [0]En premier lieu, aux termes de l'article L. 621-1 du même code : " Est soumise aux dispositions du présent titre la profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni révéler l'objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ". L'article L. 622-19 du même code précise que nul ne peut être employé pour participer à l'activité mentionnée à l'article L. 621-1 sans remplir un certain nombre de conditions dont le respect est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente. Enfin, l'article R. 631-15 de ce code dispose, dans sa version applicable au litige, que : " Les entreprises et leurs dirigeants s'interdisent d'employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels de sécurité et de recherches ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions ".

8. Il ressort des termes de la décision contestée que pour infliger la sanction en litige, la CNAC a retenu que la SAS New Associates avait employé treize personnes non détentrices de la carte professionnelle prévue à l'article L. 622-19. Si la société requérante fait valoir que les dispositions de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure ne sont pas suffisamment précises, il est constant que les treize salariés du département " analystes contentieux " étaient affectés à des fonctions d'enquêtes civiles, et plus particulièrement à des investigations destinées à la collecte d'informations relatives aux coordonnées, à la solvabilité ou au patrimoine de différents débiteurs des clients de la SAS New Associates. De telles fonctions consistent à recueillir des informations ou renseignements destinés à des tiers en vue de la défense de leurs intérêts et doivent être regardées comme entrant dans le champ d'application de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure, impliquant la possession d'une carte professionnelle pour les exercer. Ainsi, de tels agissements constituent une violation de l'interdiction d'emploi de salariés non titulaires d'une carte professionnelle instaurée par les dispositions précitées de l'article L. 622-19 du code de la sécurité intérieure. La circonstance que la société requérante aurait régularisé la situation de ses salariés est sans incidence sur la matérialité des faits reprochés et leur qualification.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 622-8-1 du code de la sécurité intérieure : " Toute modification, suppression ou adjonction affectant l'un des renseignements mentionnés aux articles R. 622-4, R. 622-4-1 et R. 622-5 ainsi que tout changement substantiel dans la répartition du capital de la personne morale font l'objet d'une déclaration dans un délai d'un mois auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle ".

10. Au cours des opérations de contrôle, les agents du CNAPS ont constaté que les 1 000 actions de la SAS New Associates, initialement détenues par M. D à 99,9 %, avaient été cédées à la société Ricordaine Invest, dont la gérance était assurée par M. D. Au cours de l'année 2020, cette société a cédé 300 actions à la société GKTC Entreprise représentée par M. C, 165 actions à la société FLG Invest représentée par M. B et 25 actions à la société JML Conseil représentée par M. E. Il est constant que ces modifications successives de la répartition du capital social de la SAS New Associates, lesquelles présentaient un caractère substantiel dès lors qu'elle permettait à des sociétés étrangères à M. D de détenir 49 % de ce capital social, n'ont fait l'objet d'aucune déclaration auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest dans les délais réglementaires. Si la SAS New Associates fait valoir que M. D est resté, en droit et en fait, dirigeant de la société, cette circonstance est sans incidence sur l'obligation de déclaration qui pesait sur cette société exerçant des activités de recherches privées et soumises, à ce titre, à une autorisation administrative de fonctionnement et au contrôle du respect des conditions de détention de cet agrément. Le manquement reproché est, dès lors, caractérisé.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure, dans sa version applicable au litige : " Transparence sur la sous-traitance. / Les entreprises et leurs dirigeants proposent, dans leurs contrats avec les clients ainsi que dans les contrats signés entre eux, une clause de transparence, stipulant si le recours à un ou plusieurs sous-traitants ou collaborateurs libéraux est envisagé ou non. / Si le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale est envisagé dès la signature du contrat, ils informent leurs clients de leurs droits à connaître le contenu des contrats de sous-traitance ou de collaboration libérale projetés. A cette fin, la clause de transparence rappelle, en les reproduisant intégralement, les dispositions des articles 1er, 2, 3 et 5 de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance. S'il n'est pas prévu à la signature du contrat, le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale ne peut intervenir qu'après information écrite du client. / Lors de la conclusion d'un contrat de sous-traitance ou de collaboration libérale, les entreprises de sécurité privée doivent s'assurer du respect, par leurs sous-traitants ou collaborateurs libéraux, des règles sociales, fiscales et relatives à l'interdiction du travail illégal, dans le cadre de ce contrat. / Tout contrat de sous-traitance ou de collaboration libérale ne peut intervenir qu'après vérification par l'entreprise de sécurité privée donneuse d'ordre de la validité de l'autorisation de l'entreprise sous-traitante, des agréments de ses dirigeants et associés et des cartes professionnelles de ses salariés qui seront amenés à exécuter les prestations dans le cadre de ce contrat ".

12. Il n'est pas contesté que la société requérante a eu recours à des sous-traitants, en l'occurrence la société Partner Enquêtes, la société Nantaise d'Investigation, la société Tracer et la société TDA Conseils, aux fins de réaliser des enquêtes civiles dont elle avait la responsabilité, sans toutefois en avoir informé ses clients. Si la SAS New Associates fait valoir d'une part, que les prestations litigieuses, qui se sont élevées pour l'année 2019-2020 à la somme de 248 259,88 euros, ont été réalisées exclusivement avec des sociétés titulaires d'une autorisation d'exercer, d'autre part, que le recours à la sous-traitance, qui était systématiquement justifié par un surcroît d'activité, ne représente qu'une faible proportion de son chiffre d'affaires annuel (3 %) et, enfin, qu'elle a pris toutes dispositions pour régulariser sa situation, ces circonstances sont sans incidence sur la réalité du manquement reproché.

Sur la proportionnalité de la sanction :

13. Il résulte de ce qui précède que la SAS New Associates a commis plusieurs manquements aux dispositions du code de la sécurité intérieure justifiant le prononcé d'une sanction à son encontre. Eu égard au cumul de ces manquements, à leur nature, à leur gravité et à la circonstance que le manquement tiré de l'emploi d'agents sans carte professionnelle avait déjà été relevé lors de précédents contrôles et avait fait l'objet d'une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer d'une durée de quatre mois, assortie d'une pénalité financière d'un montant de 40 000 euros, et ce alors que la société requérante ne fait valoir ni n'établit aucune difficulté financière ni n'avoir tiré aucun avantage des manquements reprochés, la sanction, y compris pécuniaire, qui lui a été infligée ne revêt pas un caractère disproportionné.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SAS New Associates doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS New Associates est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS New Associates et au conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Lesieux, présidente,

M. Nehring, premier conseiller,

Mme Dicko-Dogan, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.

Le rapporteur,

Virgile NEHRING°

La présidente,

Sophie LESIEUX

La greffière,

Céline BOISGARD

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision