Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2202944

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 août 2022 et le 22 août 2023, Mme A B, représentée par Me Cochereau, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'avis de sommes à payer d'un montant de 12 556,62 euros émis à son encontre le 21 juin 2022 par la trésorerie de Montargis pour le recouvrement d'un indu de rémunération ainsi que le courrier du 23 juin 2022 par lequel le maire de la commune de Châtenoy a confirmé le bien-fondé du titre de perception mettant à sa charge cet indu ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 12 556,62 euros ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Châtenoy une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'avis de sommes à payer du 21 juin 2022 ainsi que le courrier du 23 juin 2022 sont insuffisamment motivés dès lors que l'avis de sommes à payer s'est borné à indiquer le libellé " remboursement d'un indu de rémunération détaillé dans le courrier daté du 23/07/22 et ses annexes envoyées par LRAR le 21/06/2022 " et que le courrier du maire du 23 juin 2022 ne lui permet pas déterminer les bases de liquidation ni les modalités de calcul opérées par la collectivité, ce qui l'a privée d'une garantie tenant au droit de connaître les motifs de droit et de fait justifiant la créance revendiquée par la collectivité ;

- ils sont entachés d'un vice de procédure dès lors que la commune n'a pas respecté l'obligation légale de mise en place d'une procédure contradictoire avant l'émission du titre de recette, en méconnaissance des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, ce qui l'a privée d'un droit et d'une garantie procédurale consistant à pouvoir utilement se défendre de la créance revendiquée par la collectivité ;

- ils sont entachés d'erreur de droit tirée de la méconnaissance de la prescription biennale dès lors que la commune de Châtenoy ne peut solliciter la répétition des créances correspondant aux sommes versées antérieurement au 1er juillet 2019 et de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 car elle n'établit pas l'illégalité des versements effectués à son profit ;

- ils sont entachés d'erreur de fait dès lors que les sommes ne lui ont pas été indûment versées, car les heures supplémentaires ont été effectivement réalisées à la demande de l'autorité territoriale, et que la collectivité ne démontre pas le caractère indu de sa rémunération entre novembre 2018 et février 2019 ;

- ils sont entachés de détournement de pouvoir dès lors que la commune a entendu ainsi la sanctionner.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 octobre 2022 et le 11 septembre 2023, la commune de Châtenoy, représentée par Me Rainaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 23 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code civil ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le décret n° 2016-33 du 20 janvier 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Keiflin,

- les conclusions de M. Joos, rapporteur public,

- et les observations de Me Sadi, substituant Me Cochereau, représentant Mme B, et de Me Rainaud, représentant la commune de Châtenoy.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B, adjoint administratif principal de 1ère classe titulaire, a exercé en qualité de secrétaire de mairie du 5 janvier 2002 au 14 juin 2021 au sein de la commune de Châtenoy (Loiret). Par un courrier du 23 juin 2022, réceptionné le 29 juin suivant, la commune de Châtenoy l'a informée de sommes réclamées à son encontre, soit une somme de 12 296,27 euros au titre d'heures supplémentaires et de remboursement de frais indus pour la période du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021 et une somme de 260,35 euros au titre de rémunérations indues entre novembre 2018 et février 2019 en raison de l'application erronée d'indices bruts et majorés. Mme B a été destinataire, le 5 juillet 2022, d'un avis de sommes à payer émis le 21 juin 2022 par la trésorerie de Montargis pour une somme de 12 556,62 euros. Par la présente requête elle demande l'annulation du courrier du maire du 23 juin 2022 et de l'avis de sommes à payer du 21 juin 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation du courrier du 23 juin 2022 :

2. Si la lettre par laquelle l'administration informe un agent qu'il doit rembourser une somme indument payée et que, en l'absence de paiement spontané de sa part, cette somme sera retenue sur son traitement, est une décision susceptible de faire l'objet d'un recours de plein contentieux, la lettre par laquelle l'administration informe ce même agent qu'il doit rembourser une somme indument payée et que, en l'absence de paiement spontané de sa part, un titre de perception lui sera notifié est, en revanche, une mesure préparatoire de ce titre, qui n'est pas susceptible de recours.

3. Il résulte de l'instruction qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, par un courrier du 23 juin 2022, le maire de la commune de Châtenoy a informé Mme B qu'elle était redevable de la somme de 12 556,62 euros au titre d'heures supplémentaires indûment rémunérés et de frais professionnels indûment remboursés, entre le 1er juillet 2016 et le 30 juin 2021, ainsi que d'un indu de rémunération lié à une mauvaise application d'indices bruts et majorés erronés entre novembre 2018 et février 2019. Il en résulte également que Mme B a quitté la commune de Châtenoy par voie de mutation le 14 juin 2021. Dans ces conditions, en l'absence de toute possibilité pour la collectivité de procéder à la récupération de sa créance par la voie de la compensation ou de la retenue sur traitement, le courrier du 23 juin 2022, alors même qu'il ne comporte aucune précision quant aux modalités de cette récupération, doit être regardé comme annonçant l'émission d'un ordre de reversement ou d'un titre de perception à défaut de paiement spontané par la requérante de la somme réclamée. Par suite, ce courrier présente le caractère d'une mesure préparatoire et n'est pas susceptible de recours. Les conclusions à fin d'annulation du courrier du 23 juin 2022 ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis de sommes à payer du 21 juin 2022 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 dans sa rédaction applicable au litige : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. / Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. En cas d'erreur de liquidation, l'ordonnateur émet un ordre de recouvrer afin, selon les cas, d'augmenter ou de réduire le montant de la créance liquidée. Il indique les bases de la nouvelle liquidation. () ".

5. Il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

6. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire émis le 21 juin 2022 comporte la mention " remboursement d'un indu de rémunération détaillé dans le courrier daté du 23/07/22 et ses annexes envoyées par LRAR le 21/06/2022 ". En outre, le courrier auquel il est fait expressément référence, a été notifié à la requérante, le 29 juin 2022, soit préalablement à la notification de l'avis de sommes à payer, le 5 juillet 2022, et il comporte le détail des bases de liquidation sur lesquelles se fonde le recouvrement de la somme de 12 296,27 euros au titre des heures supplémentaires et du remboursement des frais professionnels ainsi que la somme de 260,35 euros au titre d'un indu de rémunération. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation du titre exécutoire litigieux doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables. Sauf dispositions contraires du présent code, celui-ci est applicable aux relations entre l'administration et ses agents ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ".

8. Un titre exécutoire procédant au recouvrement d'une créance due à une erreur de liquidation de l'administration n'entre pas dans le champ des actes soumis à l'obligation de motivation au sens du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, Mme B ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 122-1 et L. 211-2 du CRPA en application desquelles les décisions individuelles qui doivent être motivées en vertu de l'article L. 211-2 du CRPA n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales, pour soutenir que le titre de recettes en litige aurait dû être précédé de la procédure contradictoire prévue par le CRPA.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rédaction applicable au litige : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. ".

10. Tout d'abord, d'une part, aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 dans sa rédaction applicable au litige : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale./ Les deux premiers alinéas ne s'appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l'objet d'une procédure de recouvrement ". Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Dans les deux hypothèses mentionnées au deuxième alinéa de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, la somme peut être répétée dans le délai de droit commun de cinq ans, prévu à l'article 2224 du code civil.

11. D'autre part, aux termes de l'article 2224 du code civil dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer. " et, sauf disposition législative contraire, en cas de fraude ayant pour effet de maintenir la personne publique ou l'agent public titulaire d'un droit à paiement ou à restitution dans l'ignorance de celui-ci et de le priver de la possibilité de l'exercer, le délai de prescription ne commence à courir qu'à compter de la date à laquelle l'ignorance de ce droit a cessé.

12. Il résulte de l'instruction, notamment du courrier du maire du 23 juin 2022 détaillant le titre exécutoire émis le 21 juin 2022, que la somme de 12 296,27 euros correspond à des heures supplémentaires indûment rémunérées et au remboursement de frais professionnels indus, à défaut de justificatif, entre le 1er juillet 2016 et le 30 juin 2021, et que la somme de 260,35 euros correspond à un indu de rémunération entre novembre 2018 et février 2019. En outre, il résulte de l'instruction que, tant l'autorité territoriale que la trésorerie, ne disposent pas des pièces justificatives sur les heures supplémentaires et le remboursement des frais de déplacements professionnels, alors que Mme B en sa qualité de secrétaire de mairie, chargée de l'élaboration de ses propres fiches de paies, n'établit pas le caractère non indu de ces sommes. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction que les avantages financiers en cause ayant été obtenus par une volonté délibérée de se les attribuer irrégulièrement, et par suite que la prescription biennale prévue par l'article 37-1 précité doit être écartée, conformément aux dispositions du deuxième alinéa de cet article. Dès lors, il y a lieu d'appliquer la prescription quinquennale prévue par les dispositions de l'article 2224 du code civil. Il résulte par ailleurs de l'instruction que l'existence de ces rémunérations, frauduleusement acquises, n'a été portée à la connaissance de la commune qu'en 2021. Il s'ensuit que, le 21 juin 2022, date d'émission du titre exécutoire en litige, la créance n'était pas prescrite.

13. Ensuite, Mme B soutient que la réalisation, de manière satisfaisante, de son travail nécessitait d'effectuer des heures supplémentaires et des déplacements professionnels, sans toutefois l'établir. La circonstance que la requérante s'est vue octroyer, de 2016 à 2021, soit pendant plus de cinq ans, un contingent de 13 heures supplémentaires tous les mois, à l'exception du mois de juillet 2017 pour lequel elle s'est vue octroyer 10 heures supplémentaires, compte tenu de la récurrence mensuelle desdites heures, est de nature à établir le caractère frauduleux des sommes versées au titre de ces heures supplémentaires dont la réalisation effective n'est aucunement établie. Au demeurant, l'examen concret des événements auxquels la requérante fait référence pour en justifier, notamment les conseils municipaux, les réunions en dehors des heures d'ouverture, la préparation et la tenue des élections municipales et la tenue du registre d'état civil, ne permet pas davantage d'établir la réalité de ces heures supplémentaires. Par ailleurs, la récurrence mensuelle du remboursement des frais professionnels, en l'absence de justificatif, ne permet pas non plus d'établir leur réalité. Enfin, s'agissant de l'indu de rémunération lié à l'application d'indices bruts et majorés erronés entre novembre 2018 et février 2019, il résulte de l'instruction qu'à compter du bulletin de paie de novembre 2018, Mme B a été rémunérée au 9ème échelon avec un indice brut/ indice majoré de 518/445, en l'absence de justificatif, alors que ce n'est que par un arrêté du 1er février 2019 avec une prise d'effet au 16 février 2019, qu'elle a bénéficié d'un avancement au 9ème échelon avec un indice brut/ majoré de 525/450. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction que la commune de Châtenoy est fondée à demander le remboursement des heures supplémentaires, des frais de déplacements professionnels ainsi que de l'indu de rémunération. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

14. Enfin, Mme B qui allègue que les pressions exercées sur elle depuis la prise de poste du maire élu en 2020 l'ont contrainte à solliciter sa mutation au sein d'une autre collectivité, soutient que la commune de Châtenoy a souhaité la sanctionner par la voie d'un titre de recette, à défaut de pouvoir disciplinaire sur elle depuis son départ le 14 juin 2021. Elle indique que la commune a tenté de prendre, à plusieurs reprises, des mesures défavorables à son encontre. Toutefois, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, le titre en litige est fondé sur une pluralité d'indus objectifs non prescrits, et non pas sur des considérations étrangères à l'intérêt du service. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par Mme B tendant à l'annulation de l'avis de sommes à payer émis le 21 juin 2022 ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin de décharge doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Châtenoy, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Châtenoy et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à la commune de Châtenoy la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Châtenoy.

Délibéré après l'audience du 4 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Defranc-Dousset, première conseillère,

Mme Keiflin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juin 2024.

La rapporteure,

Laura KEIFLIN

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

La greffière,

Nadine PENNETIER-MOINET

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.