Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2203026

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des mémoires et des pièces complémentaires enregistrés les 2 septembre 2022, 23 septembre 2022, 15 février 2024, 20 janvier 2025 et le 21 février 2025, la SCI Le Buisson aux bois, représentée par Me Turbat et Me Clerc, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler les décisions par lesquelles le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et le ministre de l'économie et des finances ont implicitement refusé de l'indemniser des préjudices subis ;

2°) de condamner l'Etat ainsi que la SAFER du Centre à lui verser une indemnité de 1.006.000 euros en raison de l'intervention de ses préposés ou mandataires dans la gestion de la SAFER du Centre dans le cadre de la vente conclue entre la SCI de La Rose et de la Basse-Cour et la SCI Le Buisson aux Bois ;

3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 7.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les services de l'Etat ont commis une faute continue depuis le 12 octobre 2011 dès lors qu'ils n'ont pas contrôlé la SAFER dans l'exécution de la vente des terrains de la SCI de la Rose et la Basse Cours résultant de l'exercice de son droit de préemption, notamment en ne la forçant pas à payer le prix de vente pendant 18 ans ;

- son action n'est pas prescrite dès lors que son préjudice est continu ;

- elle justifie d'un préjudice de 100.000 euros au titre des frais judiciaires, d'un préjudice de 756.000 euros dès lors que si elle avait pu acquérir le bien en litige, elle aurait perçu 42.000 euros de droit de fermage par an depuis 2006 et d'un préjudice moral de 150.000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 janvier 2025, le ministre de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- l'action en responsabilité contre les avis des commissaires du gouvernement du 24 novembre 2006 est prescrite ;

- la légalité et l'exercice de son droit de préemption par la SAFER relèvent de la compétence du juge judiciaire ;

- l'Etat n'a commis aucune carence susceptible d'engager sa responsabilité ;

- les préjudices allégués n'ont pas de lien direct avec les prétendues fautes.

La requête a été communiquée au ministre de l'économie et des finances qui n'a pas produit d'observations en défense.

Par ordonnance du 24 février 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 10 mars 2025 à 12 heures.

Vu

- le jugement n° 09/00136 du 7 mai 2009 du tribunal de grande instance de Blois ;

- l'arrêt n° 09/01731 du 28 juin 2010 de la cour d'appel d'Orléans ;

- l'ordonnance n° 10-25-119 du 12 novembre 2011 de la Cour de cassation ;

- le jugement n° 51-15-000015 du 24 novembre 2016 du tribunal d'instance de Blois ;

- l'arrêt n° 16/03905 du 26 juin 2018 de la cour d'appel d'Orléans ;

- la décision n° 22-11.505 du 14 décembre 2023 de la Cour de cassation, publiée au Bulletin;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code civil ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'organisation judiciaire ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de Me Gatefin, substituant Me Turbat, représentant la SCI Le Buisson aux Bois.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l'instruction que la SCI de La Rose et de la Basse-Cour a souhaité céder un ensemble immobilier dont elle est propriétaire composé de parcelles agricoles, de bâtiments d'habitation et d'exploitations et installations agricoles d'une surface totale de 216,66 hectares situé sur le territoire des communes de Huisseau-en-Beauce, Saint-Amand-Longpré et Ambloy (41310). La société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) du Centre a été destinataire à cet effet d'une déclaration d'intention d'aliéner (DIA) et, après avis favorables des commissaires du Gouvernement représentant les ministres en charge de l'agriculture et de l'économie et des finances, a décidé le 24 novembre 2006 d'exercer son droit de préemption pour un montant de 1.067.143 euros. En sa qualité d'acquéreur évincé, la SCI Le Buisson aux Bois a contesté cette décision devant les tribunaux de l'ordre judiciaires, seuls compétents pour en connaître. Celle-ci a été jugée légale par jugement du 7 mai 2009 du tribunal de grande instance de Blois, confirmé par la Cour d'appel d'Orléans le 28 juin 2010 puis la Cour de cassation dans la décision susvisée du 12 novembre 2011. Par acte notarié en date du 5 juillet 2016, la SCI de La Rose et de la Basse-Cour a sommé la SAFER du Centre de procéder à la signature de l'acte de vente. La SCI Le Buisson aux Bois a demandé par deux courriers en date du 3 mai 2022 au ministre chargé des finances et au ministre chargé de l'agriculture de l'indemniser de ses préjudices résultant de leur faute dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle quant à l'exécution de la décision de préemption susmentionnée de la SAFER. Par la présente requête, la SCI Le Buisson aux Bois demande au tribunal la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité totale de 1.006.000 euros en réparation des préjudices subis.

Sur le cadre juridique applicable :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction alors applicable : " I.-Des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural peuvent être constituées pour remplir les missions suivantes : / 1° Elles œuvrent prioritairement à la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers. Leurs interventions visent à favoriser l'installation, le maintien et la consolidation d'exploitations agricoles ou forestières afin que celles-ci atteignent une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles ainsi que l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations. Ces interventions concourent à la diversité des systèmes de production, notamment ceux permettant de combiner les performances économique, sociale et environnementale et ceux relevant de l'agriculture biologique au sens de l'article L. 641-13 () ; / II.-Pour la réalisation des missions définies au I, les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural peuvent : / 1° Acquérir, dans le but de les rétrocéder, des biens ruraux, des terres, des exploitations agricoles ou forestières () ". Aux termes de l'alinéa 1er de l'article L. 141-6 du même code : " I.-Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural sont constituées à l'échelle régionale ou interrégionale. Elles doivent être agréées par les ministres chargés de l'agriculture et de l'économie. Leur zone d'action est définie dans la décision d'agrément () ". Selon les dispositions de l'article L. 141-8-1 du même code : " Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural établissent chaque année une comptabilité analytique, selon des règles et un plan comptable communs à toutes ces sociétés. Les commissaires du Gouvernement sont destinataires des documents comptables ainsi produits. ". Aux termes de l'article L. 141-9 du même code : " Les conditions d'application des articles L. 141-1 à L. 141-8-1 sont fixées par décret en Conseil d'Etat. ".

3. En second lieu, aux termes de l'article R. 141-9 du même code : " Le ministre de l'agriculture et le ministre chargé des finances nomment chacun pour siéger auprès d'une société un commissaire du Gouvernement et, le cas échéant, un ou plusieurs commissaires adjoints. / Les commissaires du Gouvernement représentent le Gouvernement auprès de la société. Ils exercent un contrôle sur le fonctionnement de la société et sur les conditions dans lesquelles elle exerce ses missions. Ils informent les ministres chargés de l'agriculture et des finances des résultats de ce contrôle. Ils peuvent diligenter des audits de ces sociétés. Ils assistent aux assemblées générales de toute nature et aux réunions du conseil d'administration ; ils y sont convoqués et en reçoivent les ordres du jour ; les procès-verbaux des assemblées générales et des délibérations du conseil d'administration et les décisions prises par délégation de celui-ci leur sont communiqués. Chacun des commissaires du Gouvernement peut, dans les huit jours de cette communication, demander une nouvelle délibération ou un nouvel examen de la décision prise. Les commissaires du Gouvernement se prononcent dans les conditions prévues aux articles R. 141-10, R. 141-11 et R. 142-1 sur les différents projets de la société. () ".

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. La SCI Le Buisson aux Bois demande au tribunal l'annulation des décisions par lesquelles le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ainsi que le ministre de l'économie et des finances ont implicitement rejeté ses demandes indemnitaires en date du 3 mai 2022.

5. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ".

6. Les décisions implicites contestées des ministres saisis ont eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande la SCI Le Buisson aux Bois qui, en formulant les conclusions susanalysées, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame, les vices propres dont seraient, le cas échéant, entachées les décisions qui ont liés le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Il s'ensuit que les conclusions tendant à l'annulation de ces décisions ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne les conclusions tendant à la condamnation de la SAFER :

7. Aux termes de l'article L. 143-8 du code rural et de la pêche maritime : " Le droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural s'exerce dans les conditions prévues par les articles L. 412-8 à L. 412-11 et le troisième alinéa de l'article L. 412-12. Toutefois, la fonction impartie par les dispositions susmentionnées au tribunal paritaire des baux ruraux est exercée par le tribunal compétent de l'ordre judiciaire. () ".

8. Il résulte de ces dispositions que les tribunaux de l'ordre judiciaire sont seuls compétents pour connaître de conclusions relatives aux décisions prise par une société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) dans le cadre de l'exercice de son droit de préemption. Il en va de même des conditions dans lesquelles la vente a été conclue et exécutée.

9. Si la SCI Le Buisson aux Bois soutient à diverses reprises dans ses écritures que la SAFER devra être condamnée à lui verser diverses indemnités en raison de son comportement fautif dans l'exercice de son droit de préemption, de telles conclusions ne peuvent être en application des dispositions et principes cités aux points 7 et 8 que rejetées comme portées devant une juridiction incompétente.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la condamnation de l'Etat :

S'agissant de la responsabilité de l'Etat en raison de la mise en œuvre par la SAFER de son droit de préemption :

10. La SCI Le Buisson aux Bois n'est pas fondée à rechercher devant le tribunal de céans la condamnation de l'Etat du fait de la décision de préemption prise par la SAFER du Centre au regard des principes rappelés aux points 7 et 8.

S'agissant de la responsabilité de l'Etat pour ne pas avoir contraint la SAFER à verser le prix de cession à la suite de la décision de préemption :

11. En sa qualité de tiers à la vente conclue entre la SAFER du Centre et la SCI de La Rose et de la Basse-Cour propriétaire des immeubles concernés, la SCI Le Buisson aux Bois ne saurait utilement rechercher la responsabilité de l'Etat en raison de la faute que ce dernier aurait commis en ne versant pas le prix de la vente à la suite de l'exercice du droit de préemption par ladite SAFER.

S'agissant de la responsabilité de l'Etat du fait des avis du 24 novembre 2006 illégaux et donc fautifs des commissaires du gouvernement près la SAFER :

12. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 susvisée : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public. ". Aux termes de l'article 2 de cette même loi : " La prescription est interrompue par : / () Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance () ".

13. Il résulte de l'instruction que la SCI Le Buisson aux Bois a contesté la décision de préemption de la SAFER devant les instances judiciaires et que celle-ci a été jugée légale par les juridictions successives de l'ordre judiciaire, ainsi qu'il l'a été rappelé au point 1. Si la SCI Le Buisson aux Bois soutient que les deux avis favorables en date du 24 novembre 2006, signifiés le jour même, des commissaires du gouvernement seraient illégaux, il résulte de l'instruction que le 3 mai 2022, date à laquelle la société requérante a adressé sa demande indemnitaire, son action en responsabilité résultant de l'illégalité fautive qui entacherait ces deux avis était prescrite en application des dispositions de la loi précitée.

S'agissant de la responsabilité de l'Etat pour avoir méconnu son obligation de contrôle à l'égard de la SAFER :

14. La SCI Le Buisson aux Bois soutient que le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ainsi que le ministre chargé des finances devaient exercer un contrôle sur le fonctionnement de la SAFER et sur les conditions dans lesquelles celle-ci exerce ses missions par le biais des commissaires du gouvernement et que ces derniers auraient commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en ne contraignant pas la SAFER à verser à la SCI de la Rose et de la Basse-Cour le prix de cession.

15. Il résulte des dispositions de l'article R. 141-9 du code rural et de la pêche maritime citées au point 3 que les commissaires du Gouvernement représentent le Gouvernement auprès de la SAFER et exercent un contrôle sur son fonctionnement et sur les conditions dans lesquelles celle-ci exerce ses missions.

16. Une faute commise par les ministres chargés de l'économie et de l'agriculture dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle est de nature à engager la responsabilité de l'Etat s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain.

17. En premier lieu, s'il est soutenu que les commissaires du gouvernement n'auraient pas pris les dispositions nécessaires à la suite de la décision de préemption pour être tenus informés des suites de celle-ci, aucune faute n'est cependant établie de la part de la société requérante.

18. En second lieu, il n'est pas davantage justifié par la requérante que les commissaires du gouvernement près la SAFER aurait commis une quelconque faute dans l'exécution de leurs missions, ni dans la mise en œuvre des pouvoirs dont ils disposent en vertu de l'article R. 141-9 déjà cité, au seul motif que le prix de cession n'aurait pas été versé par la SAFER à la société propriétaire des immeubles ayant fait l'objet d'une décision de préemption et à l'égard de laquelle la société requérante a la qualité de tiers.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Le Buissons aux Bois n'est pas fondée à se prévaloir d'une faute de l'Etat dans l'exercice de ses missions de contrôle de la SAFER de nature à engager sa responsabilité.

S'agissant de l'existence d'un lien de causalité direct entre les fautes invoquées et les préjudices subis :

20. Au surplus, si la SCI Le Buissons aux Bois soutient qu'elle justifie d'un préjudice de 100.000 euros au titre des frais judiciaires, d'un préjudice financier de 756.000 euros dès lors que, si elle avait acquis les immeubles en litige, elle aurait perçu 42.000 euros de droit fermage par an ainsi que d'un préjudice moral de 150.000 euros, elle n'établit aucunement un quelconque lien de causalité direct entre une supposée faute de l'Etat dans leur contrôle de l'exécution des obligations contractuelles de la SAFER envers la SCI de la Rose et de la Basse Court et les chefs de préjudices qu'elle invoque en sa qualité de tiers.

21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la SCI Le Buisson aux Bois doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCI Le Buisson aux Bois demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions indemnitaires de la SCI Le Buisson aux Bois dirigées contre la SAFER du Centre sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la SCI Le Buisson aux Bois est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Le Buisson aux Bois, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de l'économie des finances et de la souveraineté.

Copie en sera adressée pour information à la SAFER du Centre.

Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

Mme Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2025.

La rapporteure,

Aurore A

Le président,

Samuel DELIANCOURTLa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de l'économie des finances et de la souveraineté en ce qui les concernent ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.