Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2203982

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 novembre 2022, le Syndicat coordination rurale 28 demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 9 mai 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur de Beauce a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal et la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Cœur de Beauce une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération est entachée d'incompétence en ce que le conseil communautaire ne pouvait classer une part importante du territoire de la commune de Poupry une zone " Ap " sans qu'elle soit préalablement délimitée par arrêté préfectoral en application de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime ;

- elle est insuffisamment motivée en ce qu'elle ne justifie pas du classement de la zone Ap ;

- ce classement résulte d'une modification intervenue postérieurement à l'enquête publique et nécessitait, dès lors l'organisation d'une nouvelle procédure d'enquête publique en recueillant préalablement, une nouvelle fois, l'avis des personnes publiques associées ;

- le classement ainsi institué porte atteinte à la compétitivité des entreprises agricoles et ne suit pas les réserves émises par la commission d'enquête ;

- le classement d'une partie des parcelles agricoles en zone Ap est incompatible avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et notamment les objectif 1-3 et 2-4 ;

- l'interdiction de construction résultant du classement de plus de 200 hectares de terres agricoles en zone Ap est manifestement disproportionnée et excessive par rapport à la finalité poursuivie ;

- le classement d'une partie de la zone Ap méconnait le principe d'égalité et de non-discrimination ;

- les prescriptions applicables à la zone Ap méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la norme ;

- les prescriptions de la zone Ap portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 mars 2023, la communauté de communes Cœur de Beauce, représentée par Me Pintat, conclut au rejet de la requête, et à la mise à la charge du syndicat requérant de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le Syndicat coordination rurale 28 ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Drevet, représentant la communauté de communes Cœur de Beauce.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 9 mai 2022, la communauté de communes Cœur de Beauce a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Cette délibération classe environ 212 hectares de terres agricoles en secteur " Ap " dans la commune de Poupry (Eure-et-Loir). Le syndicat coordination rurale 28 a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération le 13 juillet 2022, réceptionné le 18 juillet 2022, qui a été rejeté par le président de la communauté de communes le 6 septembre 2022. Le syndicat coordination rurale 28 demande l'annulation de cette délibération et de la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique, soit de leur qualité agronomique peuvent faire l'objet d'un classement en tant que zones agricoles protégées. Celles-ci sont délimitées par arrêté préfectoral () / La délimitation des zones agricoles protégées est annexée au plan local d'urbanisme dans les conditions prévues à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme ".

3. Le syndicat requérant fait grief aux auteurs du plan d'avoir empiété sur la compétence du préfet pour délimiter des zones agricoles protégées sur le fondement des dispositions précitées.

4. Toutefois, les dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime, ont pour objet de permettre au préfet d'instaurer une servitude d'utilité publique en délimitant des zones agricoles protégées (ZAP). En revanche, elles ne font pas obstacle à ce que le plan local d'urbanisme intercommunal délimite lui-même, au sein des zones qu'il a classées comme " agricoles " au sens des articles L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme, des secteurs dans lesquels il prévoit en principe une interdiction de construction en les désignant, le cas échéant, par l'appellation " zone Ap ". Ainsi, ce zonage et les prescriptions qu'ils prévoient ne se confondent pas avec la délimitation des ZAP selon la procédure spécifique du code rural et de la pêche maritime. Par suite, en instaurant des secteurs qualifiés de " zone Ap ", au sein de la zone A du PLUi, dans lesquels sont seulement autorisées certaines constructions limitativement énumérées, les auteurs du PLUi ont agi dans leur domaine de compétence conformément aux articles L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme et n'ont donc pas méconnu la compétence conférée au préfet par l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime.

5. En deuxième lieu, d'une part, la délibération approuvant un plan local d'urbanisme revêt un caractère réglementaire et n'est, par suite, pas soumise à une exigence de motivation. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le syndicat requérant ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime à l'appui du moyen tiré d'insuffisance de motivation soulevée à l'encontre de la délibération attaquée en ce qu'elle ne justifie pas du classement du secteur Ap.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête.

7. D'une part, il n'est pas contesté que l'instauration des secteurs " Ap " en remplacement de certaines zones auparavant délimitées en zone N, procède de l'enquête publique. D'autre part, si le syndicat soutient que le secteur Ap est venu remplacer le classement en zone A initialement prévu d'environ 240 hectares de terrains sur la commune de Poupry, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle modification, bien qu'impliquant des restrictions de constructions plus importantes que le simple zonage A, soit de nature à remettre en cause l'économie générale du projet de plan à l'échelle du territoire de la communauté de communes. Dès lors, et pour substantielle que soit cette modification, elle ne nécessitait pas l'organisation d'une nouvelle enquête publique. Pour les mêmes motifs, cette modification n'avait pas à être soumise à nouveau à l'avis de la chambre d'agriculture. Le moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles :

8. En premier lieu, l'article 1er du règlement du PLUi de la communauté de communes Cœur de Beauce de la zone A prévoit, sous la forme du tableau reproduit ci-dessous, que les destinations, usages des sols et nature des activités sont soit interdites (indiquées par une croix rouge " X "), soit autorisées sous conditions (indiquées par la mention " V* " de couleur verte), soit autorisées sans autres conditions que celles fixées par ce même article (indiquées par la mention " V " de couleur verte). Le tableau se présente ainsi :

Zone A : toutes les communes

STECAL AB : Guillonville

SECTEUR Ap : Fresnay-l'Evêque, Poupry, Ymonville

SECTEUR AC : Beauvilliers, Éole-en-Beauce, Fresnay-l'Evêque, Guilleville, Guillonville, Moutiers-en-Beauce, Prasville

SECTEUR ANC : Prasville, Ymonville

STECAL AS : Éole en-Beauce, Prasville

STECAL AT : GuillonvilleAABApACANCASATEXPLOITATION AGRICOLE ET FORESTIEREExploitation agricoleVXV*XXXXSont autorisées :

* Les constructions, installations et aménagements, ainsi que leur extension, à condition d'être liés et nécessaires à l'activité agricole et à sa diversification (hébergement et accueil à la ferme, vente directe, etc.)

* Les changements de destination des bâtiments agricoles identifiés aux documents graphiques du règlement au titre de l'article R. 151-35 du Code de l'Urbanisme, en vue de l'habitation, de l'artisanat, du commerce de détail et de l'hébergement touristique, s'il s'agit de bâtiments ou de partie de bâtiments repérés au document graphique, sous réserve que le changement ne compromette pas l'exploitation agricole

* En secteur Ap sont autorisés les puits d'irrigation et les installations nécessaires à l'irrigation

9. Le syndicat requérant fait valoir qu'à la seule lecture de cet article du règlement applicable au secteur Ap, il n'apparaît pas clairement que les auteurs du PLUi ont entendu interdire toutes les constructions autres que " les puits d'irrigation et les installations nécessaires à l'irrigation " dès lors que ce tableau peut être compris comme autorisant toutes les constructions sans condition en zone A compte tenu de la mention " V " qui y est apposée et autorisant en secteur Ap, qui fait l'objet d'un symbole " V* ", toutes les constructions mentionnées dans les trois alinéas de l'encadré du tableau. Ils en déduisent une méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la norme.

10. Toutefois, il résulte du tableau reproduit ci-dessus que, d'une part, seules certaines catégories de constructions sont autorisées en secteur Ap ainsi que l'indique la mention " V* " et, d'autre part, que les deux premiers alinéas de l'article 1er, ne s'appliquent pas aux constructions situées en secteur Ap, celles-ci étant exclusivement régies par le dernier alinéa de cet article. Cette lecture est corroborée par le rapport de présentation qui indique que " Le choix final de la Communauté de Communes est de conserver la vocation agricole de la majorité de ces terrains mais d'accorder une protection à ce secteur géographique sans aucune construction, à son sol, ses bois et leurs lisières. / Pour les champs, le choix communautaire s'est donc orienté vers une zone Ap : les constructions, à part les installations techniques nécessaires à l'irrigation, ne sont pas autorisées ". Par suite, et pour regrettable soit la confusion entretenue par l'indication d'un " V " s'agissant des constructions situées en zone A, pour lesquelles s'appliquent le premier et second alinéas de cet article, le moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif d'intelligibilité de la norme doit être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". En vertu de l'article R. 151-23 de ce code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ".

12. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le plan local d'urbanisme dans le respect des dispositions du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité des prescriptions d'un plan local d'urbanisme ayant pour effet d'interdire en zone A la plupart des constructions liées et nécessaires à l'activité agricole s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du PADD.

13. D'autre part, pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

14. Enfin, aux termes du règlement du PLUi de la communauté de communes Cœur de Beauce, sont uniquement autorisées en zone agricole à protéger (secteur Ap) " les puits d'irrigation et les installations nécessaires à l'irrigation ".

15. En premier lieu, le syndicat requérant soutient que les restrictions de construction imposées par les dispositions du secteur Ap sont entachées d'erreur d'appréciation, ne sont pas justifiées, présentent un caractère disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi par les auteurs du PLUi et portent une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre.

16. En l'espèce, les prescriptions du règlement du secteur Ap ont pour effet d'interdire les constructions nouvelles y compris celles qui sont nécessaires à l'activité agricole, à l'exception des installations nécessaires à l'irrigation, sur une surface, estimée par le rapport de présentation, à 212 hectares sur le territoire de la commune de Poupry. Il ressort des pièces du dossier que l'emprise foncière concernée constitue un vaste espace agricole entièrement non-bâti, comptant plusieurs espaces boisés dans son périmètre et qui s'ouvre à l'Est sur la zone Natura 2000 " Beauce et vallée de la Conie ". Il ressort de la justification des choix du rapport de présentation ainsi que des objectifs et orientations du PADD, librement accessibles sur le site internet géoportail-urbanisme, que les restrictions imposées par les prescriptions du règlement s'inscrivent dans la volonté des auteurs du PLUi de maintenir cette zone non-construite afin, d'une part, de préserver la biodiversité, la lisière des bois et la synergie entre les espaces boisés classés en zone N et les espaces agricoles (rapport de présentation, justification des choix pages 179 et 180), d'autre part, de protéger les sols agricoles en limitant la consommation de ces espaces et en éviter le mitage (orientation 1-3 et objectif n°3 du PADD) et enfin de " valoriser le patrimoine naturel notamment en accordant une importance aux milieux ouverts " tels que les champs (orientation 1-4 du PADD). Ce classement, qui autorise les installations nécessaires à l'irrigation, n'a ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à la poursuite de l'activité agricole sur ces parcelles. Il ressort en outre des pièces du dossier que la zone concernée par ces restrictions couvre seulement 19 % des surfaces de la commune délimitées en zone A et qu'à l'échelle de l'ensemble de la communauté de communes elle ne s'applique qu'à 0,22 % du territoire. Dans ces circonstances, le syndicat requérant n'établit pas, par ses allégations générales et insuffisamment étayées, que les servitudes ainsi instituées par le règlement du PLUi présenteraient un caractère disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi par le parti d'aménagement des auteurs du PLUi tels qu'exprimés notamment dans le PADD.

17. Les moyens tirés de l'erreur d'appréciation résultant du caractère disproportionné des prescriptions du règlement du PLUi, du caractère injustifié de ces prescriptions et de l'atteinte excessive à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété doivent donc être écartés.

18. En troisième lieu, le syndicat coordination rurale 28 soutient que le règlement du secteur Ap est incohérent avec les orientations 2-4 et 1-3 du PADD. Toutefois, pour les motifs exposés au point 16 du présent jugement, et eu égard à l'analyse globale à laquelle doit se livrer le juge dans l'examen de ce moyen, il ne ressort pas des pièces du dossier que les restrictions ainsi imposées seraient incohérentes avec les orientations du PADD prises dans leur ensemble.

19. En quatrième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Par suite, dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu'il a été dit au point 17, sur une appréciation erronée, elle n'entraine ni discrimination, ni atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Le moyen doit donc être écarté.

20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions d'annulation du syndicat coordination rurale 28 doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Cœur de Beauce la somme demandée par le syndicat requérant au titre des frais qu'il aurait exposé dans la présente instance.

22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat coordination rurale 28 la somme demandée par la communauté de communes Cœur de Beauce au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du Syndicat coordination rurale 28 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes Cœur de Beauce, formulées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au Syndicat coordination rurale 28 et à la communauté de communes Cœur de Beauce.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.