Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2300290

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2201939 le 7 juin 2022, le 12 juillet 2022, le 14 décembre 2022, le 25 janvier 2023 et le 8 mars 2023, Mme A D, Mme C D et Mme B D, représentées par Me Maitrot, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 8 avril 2022 par laquelle le conseil communautaire de Bourges Plus a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant que ce plan classe les parcelles ZI 319 et ZI 327 en zone Ap ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Bourges Plus une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- elles justifient d'un intérêt à agir ;

- la délibération litigieuse est entachée d'un vice de procédure en raison de la brièveté de l'enquête publique l'ayant précédée, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'environnement ;

- l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique n'indique pas l'objet de la consultation ;

- l'avis de la commission d'enquête est insuffisamment motivé ;

- il n'est pas démontré que les membres du conseil communautaire ont reçu une information suffisante ;

- la délibération litigieuse méconnaît les dispositions de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme à défaut pour le PLUi de couvrir l'intégralité du territoire de la communauté d'agglomération ;

- la délibération attaquée comporte des incohérences quant au décompte des membres du conseil présents, excusés et absents et au décompte des voix ;

- l'avis des personnes publiques associées n'a pas été pris en compte ;

- le classement des parcelles ZI 319 et ZI 327 en zone Ap est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 novembre 2022, le 5 janvier 2023 et le 15 février 2023, la communauté d'agglomération de Bourges Plus, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens tirés de l'absence de prise en compte des avis des personnes publiques associées et du détournement de pouvoir sont irrecevables à défaut de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ;

- les autres moyens soulevés par les consorts D ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 20 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 17 mars 2023 à 12 heures.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2300290 le 25 janvier 2023, le 2 juin 2023 et le 8 septembre 2023, Mme A D, Mme C D et Mme B D, représentées par Me Maitrot, demandent au tribunal :

1°) de condamner la communauté d'agglomération de Bourges Plus à leur verser la somme de 971 034,25 euros en réparation de leurs préjudices résultant du classement de leurs parcelles en zone agricole ou, à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise afin d'évaluer leurs préjudices ;

2°) de mettre à la charge la communauté d'agglomération de Bourges Plus une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la responsabilité pour faute de la communauté d'agglomération de Bourges Plus est engagée en raison de l'illégalité du PLUi de Bourges Plus approuvé par une délibération du 8 avril 2022 dès lors que :

- cette délibération est entachée d'un vice de procédure en raison de la brièveté de l'enquête publique l'ayant précédée, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'environnement ;

- l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique n'indique pas l'objet de la consultation ;

- l'avis de la commission d'enquête est insuffisamment motivé ;

- il n'est pas démontré que les membres du conseil communautaire ont reçu une information suffisante ;

- la délibération litigieuse méconnaît les dispositions de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme à défaut pour le PLUi de couvrir l'intégralité du territoire de la communauté d'agglomération ;

- l'avis des personnes publiques associées n'a pas été pris en compte ;

- le classement des parcelles ZI 319 et ZI 327 en zone AP est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- cette délibération est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- elles subissent un préjudice financier dès lors que le classement de leurs parcelles en zone Ap empêche la vente de ces parcelles à une société souhaitant y implanter une centrale photovoltaïque et diminue la valeur de leur bien ;

- elles subissent un préjudice moral ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité de la communauté d'agglomération de Bourges Plus est engagée sur le fondement du régime de responsabilité sans faute dont bénéficient les tiers à une opération de travaux publics ou en raison de l'indemnisation des servitudes d'urbanisme en cas de création d'une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ;

- leur préjudice est anormal et spécial.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 mai 2023 et le 17 août 2023, la communauté d'agglomération de Bourges Plus, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa responsabilité pour faute ne peut être engagée, ni sa responsabilité sans faute ;

- une expertise n'est pas utile.

Par ordonnance du 12 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 20 octobre 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ploteau,

- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique,

- les observations de Me Maitrot, représentant les consorts D,

- et les observations de Me Herpin, représentant la communauté d'agglomération de Bourges Plus.

Une note en délibéré présentée pour les consorts D a été enregistrée le 10 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 8 avril 2022, le conseil communautaire de Bourges Plus a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d'agglomération, couvrant notamment le territoire de la commune de Saint-Germain-du-Puy. Par un courrier du 17 novembre 2022, les consorts D, propriétaires d'un terrain cadastré ZI 319 et ZI 327 sur le territoire de cette commune, nouvellement classé en zone agricole protégée (Ap), ont sollicité l'indemnisation de leurs préjudices en raison, à titre principal, de l'illégalité fautive de la délibération du 8 avril 2022 ou, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'administration. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration. Par la requête n° 2201939, les consorts D demandent l'annulation de la délibération du conseil communautaire de Bourges Plus du 8 avril 2022. Par la requête n° 2300290, elles demandent l'indemnisation de leurs préjudices.

2. Les requêtes nos 2201939 et 2300290 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la légalité de la délibération d'approbation du PLUi de Bourges Plus du 8 avril 2022 :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente chargée de l'ouvrir et de l'organiser. Elle ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale. () " et aux termes de l'article R. 123-10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. Lorsqu'un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l'enquête ".

4. La méconnaissance des dispositions précitées, applicables à l'élaboration des plans locaux d'urbanisme soumis à évaluation environnementale en application de l'article L. 104-1 du code de l'urbanisme, n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que lorsqu'elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information des personnes intéressées ou lorsqu'elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

5. En l'espèce, le dossier d'enquête publique a été mis à la disposition du public du 28 octobre au 26 novembre 2021, soit pendant une durée de trente jours, respectant ainsi la durée minimale fixée par les dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'environnement. Si les requérantes soutiennent que le dossier papier n'était pas accessible les 30 et 31 octobre ainsi que les 6, 7, 13, 14, 20 et 21 novembre en raison de la fermeture des mairies les week-ends, il résulte des dispositions de l'article R. 123-10 du code de l'environnement que le délai de tenue de l'enquête publique n'impose pas l'ouverture continue des services administratifs auprès desquels sont mis à la disposition du public les dossier et registre d'enquête. En outre, il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête publique pouvait être consulté dans les mairies à leurs horaires d'ouverture ou sur internet à tout moment, qu'onze permanences se sont tenues dans des communes différentes et que le public a pu formuler ses observations sur le registre d'enquête, par courriel ou par courrier postal. Dans ces conditions, les requérantes ne démontrent pas que la durée de l'enquête publique ou ses modalités étaient insuffisantes pour permettre au public de présenter utilement ses observations. Au surplus, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du bilan chiffré des observations du public, que 136 observations ont été recueillies, ce qui constitue une participation conséquente, la commission d'enquête ayant d'ailleurs relevé dans son rapport la participation de nombreuses personnes. Par suite, le moyen tiré de la brièveté de l'enquête publique doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I. L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; () ".

7. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

8. En l'espèce, l'arrêté du 8 octobre 2021 portant ouverture de l'enquête publique précise, dans son article premier, que l'enquête a pour objet le projet de PLUi, l'abrogation de la carte communale d'Annoix et l'abrogation des plans d'alignement sur les routes départementales de l'agglomération. Il précise également, en son article 4, que le projet de PLUi couvre seize communes de l'agglomération, excluant la commune de Mehun-sur-Yèvre. Cet arrêté vise la délibération du conseil communautaire du 7 décembre 2015 prescrivant l'adoption d'un PLUi et indique, à l'article 9, qu'au terme de l'enquête, le projet de PLUi pourra éventuellement être modifié pour tenir compte des avis reçus, des observations et propositions du public ainsi que du rapport et des conclusions de la commission d'enquête, avant d'être soumis à la délibération du conseil communautaire en vue de son approbation. Dans ces conditions, l'arrêté du 8 octobre 2021 précisait suffisamment les caractéristiques principales du projet faisant l'objet de l'enquête publique et a mis à même les personnes intéressées de prendre connaissance du dossier d'enquête publique. Au surplus, il résulte de ce qui a été dit au point 5 qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la participation du public n'aurait pas été suffisante. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique n'indique pas l'objet de la consultation doit être écarté.

9. En troisième lieu, l'article L. 123-15 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige, dispose : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. () Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête () ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

10. Si la commission d'enquête n'a pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

11. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commission d'enquête comporte notamment trois parties consacrées respectivement à l'analyse des remarques des personnes publiques associées, au bilan des délibérations des conseils municipaux et à l'analyse des observations du public. Si la commission d'enquête n'a pas répondu à l'ensemble des observations des conseils municipaux, il résulte de ce qui a été dit au point 10 qu'elle n'y était pas tenue. En outre, la commission d'enquête a donné son avis personnel sur de nombreuses observations formulées par le public, les personnes publiques associées ou les conseils municipaux et a relevé dans ses conclusions les qualités du projet de PLUi, eu égard notamment aux améliorations par rapport au projet antérieur et à l'acceptation de certaines modifications par la communauté d'agglomération. Dans ces conditions, la commission d'enquête a indiqué de façon suffisante les raisons pour lesquelles elle a émis un avis favorable. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis de la commission d'enquête doit être écarté.

12. En quatrième lieu, l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par l'article L. 5211-1 du même code, dispose : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ".

13. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil communautaire d'un EPCI, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que les membres de ce conseil aient reçu, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires de Bourges Plus se sont vu communiquer, par un courriel du 1er avril 2022, le dossier de la séance du 8 avril 2022 durant laquelle le PLUi de la communauté d'agglomération a été approuvé. Ce dossier comporte une partie dédiée à l'approbation du PLUi, qui mentionne notamment l'avis favorable de la commission d'enquête, rappelle les grandes étapes de l'élaboration du document d'urbanisme et présente les principales modifications apportées au projet de PLUi à la suite des observations recueillies, assorties de commentaires explicatifs. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier qu'un document joint au dossier de la séance retrace, de manière synthétique, le contexte territorial et la prise en compte des principaux enjeux du territoire dans le projet de PLUi. Si les requérantes soutiennent que ces documents ne peuvent être regardés comme une note explicative de synthèse au sens des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales eu égard à leur caractère volumineux, l'appréciation du caractère synthétique doit tenir compte de la nature du projet, qui consiste en l'espèce en l'élaboration d'un document d'urbanisme à l'échelle intercommunale. Par ailleurs, les élus ont été informés de l'exclusion de la commune de Mehun-sur-Yèvre du périmètre du PLUi par la mention apposée en ce sens sur le tableau, compris dans le dossier de séance, recensant les observations du public et les réponses apportées. Enfin, les requérantes n'apportent aucun élément de nature à remettre en cause le contenu des pièces jointes au courriel envoyé aux élus, alors qu'il leur appartient d'apporter un commencement de preuve à l'appui de leur moyen. Par suite, elles ne sont pas fondées à soutenir qu'il n'est pas démontré que les conseillers communautaires ont reçu avant d'approuver le PLUi litigieux une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.

15. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : / 1° De l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme () " et aux termes de l'article L. 153-2 du même code, dans sa version alors en vigueur : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent engage une procédure d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme couvrant l'intégralité de son territoire lorsqu'il le décide et, au plus tard, lorsqu'il révise un des plans locaux d'urbanisme applicables dans son périmètre en application du 1° de l'article L. 153-31. ". Enfin, en application des dispositions combinées du I de l'article L. 153-6 et du II de l'article L. 153-9 du même code, dans sa version alors en vigueur, un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagée avant la date de la modification de son périmètre ; cette possibilité n'est toutefois ouverte que si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été arrêté.

16. Il résulte de ces dispositions que pour apprécier le respect de l'obligation de couverture intégrale du territoire, il convient de prendre en compte le territoire de l'EPCI existant à la date à laquelle cet EPCI décide d'engager une procédure d'élaboration d'un PLUi. A compter de cette date, l'EPCI a simplement la faculté de délibérer pour étendre cette procédure à l'intégralité de son nouveau territoire.

17. En l'espèce, le conseil communautaire de Bourges Plus a décidé d'engager une procédure d'élaboration d'un PLUi par une délibération du 7 décembre 2015. Il ressort des pièces du dossier qu'à cette date, la commune de Mehun-sur-Yèvre n'avait pas encore intégré la communauté d'agglomération, qu'elle n'a rejointe que le 1er janvier 2019. Dans ces conditions et alors que la communauté d'agglomération n'a pas fait usage de la faculté d'extension du périmètre du PLUi prévue à l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme à défaut d'intégration de la commune de Mehun-sur-Yèvre dans le périmètre du PLUi doit être écarté.

18. En sixième lieu, les requérantes soutiennent que la délibération attaquée comporte des incohérences quant au décompte des membres du conseil communautaire. Toutefois, il ressort des mentions apposées sur la délibération litigieuse que, sur les 70 membres du conseil, 41 étaient présents, 4 ont été excusés et 6 étaient absents, tandis que 19 ont donné pouvoirs à des membres présents. En outre, la circonstance que seules 60 voix ont été décomptées n'est entachée d'aucune incohérence dès lors qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que 10 des 70 membres du conseil étaient absents sans avoir donné de pouvoir lors du vote. Ainsi, ce moyen ne peut qu'être écarté.

19. En septième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () " et aux termes de l'article L. 153-21 du même code : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale () ". Ces dispositions se bornent à imposer une obligation de consultation des personnes publiques associées, sans créer une procédure d'avis conforme.

20. Si les requérantes soutiennent que la communauté d'agglomération n'a pas pris en compte les avis des personnes publiques associées, il ressort des pièces du dossier et en particulier de l'annexe à la délibération du 8 avril 2022 intitulée " PLUi - Prise en compte des remarques reçues de la part des PPA-PPC " que la communauté d'agglomération a suffisamment justifié de la prise en compte ou non des avis des personnes publiques associées, qu'elle n'était en tout état de cause pas tenue de suivre s'agissant d'un simple avis. Par suite, ce moyen doit être écarté.

21. En huitième lieu, l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones agricoles sont dites " zone A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". La zone Ap du PLUi de Bourges Plus désigne un " secteur à vocation agricole, protégé au titre de son intérêt paysager, écologique (ou périmètre de protection rapproché de captage) ".

22. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

23. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées ZI 319 et ZI 327 sur le territoire de la commune de St-Germain-du-Puy, appartenant aux requérantes, sont situées en bordure de vastes zones agricoles et naturelles, d'une part, et d'une zone urbanisée, d'autre part. Si les requérantes font valoir que ces parcelles étaient auparavant classées en zone à urbaniser, il résulte de ce qui a été dit au point 22 que les auteurs d'un PLUi ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation des sols. En outre, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles ne sont pas bâties et il ressort des données librement accessibles issues du site internet géoportail que ces deux parcelles étaient cultivées en 2021. Ainsi, les parcelles litigieuses ne sont pas dépourvues de potentiel agricole, ni d'intérêt paysager et écologique justifiant un classement en zone agricole protégée. Par ailleurs, le classement litigieux permet de sauvegarder le paysage agricole afin de promouvoir un traitement paysager spécifique pour les franges urbaines et vise à limiter l'étalement urbain et à réduire la consommation des espaces naturels et agricoles, conformément aux orientations du projet d'aménagement et de développement durable. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la communauté d'agglomération a commis une erreur manifeste d'appréciation en classant leurs parcelles en zone agricole protégée.

24. En dernier lieu, si les requérantes soutiennent que le classement litigieux n'a été décidé que pour empêcher l'installation d'une centrale photovoltaïque sur ces parcelles, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi et il résulte de ce qui a été dit au point 23 que la communauté d'agglomération justifie d'un motif d'intérêt général pour opérer le classement litigieux.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête n° 2201938 doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

26. En premier lieu, par les mêmes moyens que ceux développés à l'appui de la requête n° 2201938, à l'exception de celui traité au point 18 du présent jugement qui n'est pas repris dans la requête n° 2300290, les requérantes demandent à ce que la responsabilité de la communauté d'agglomération soit engagée en raison de l'illégalité fautive de la délibération du 8 avril 2022 approuvant le PLUi de Bourges Plus. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 24 que les requérantes ne démontrent pas l'illégalité de cette délibération. Par suite, la responsabilité de la communauté d'agglomération n'est pas susceptible d'être engagée sur ce fondement.

27. En deuxième lieu, les requérantes invoquent le régime de responsabilité sans faute dont bénéficient les tiers à une opération de travaux publics. Toutefois, ce régime de responsabilité ne peut pas s'appliquer en l'espèce, le classement de parcelles en zone agricole ne constituant pas une opération de travaux publics.

28. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ; cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui doit tenir compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan d'occupation des sols rendu public ou du plan local d'urbanisme approuvé ou du document qui en tient lieu ".

29. L'article L. 105-1 du code de l'urbanisme, d'une part, subordonne le principe de non-indemnisation des servitudes d'urbanisme qu'il édicte à la condition que celles-ci aient été instituées légalement, aux fins de mener une politique d'urbanisme conforme à l'intérêt général et dans le respect des règles de compétence, de procédure et de forme prévues par la loi. D'autre part, cet article ne pose pas un principe général et absolu mais l'assortit expressément de deux exceptions touchant aux droits acquis par les propriétaires et à la modification de l'état antérieur des lieux. Enfin, il ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi.

30. La communauté d'agglomération soutient sans être contredite que les parcelles appartenant aux requérantes n'ont pas été les seules à être classées en zone agricole et il ressort des données issues du site géoportail, librement accessibles au public, que les parcelles voisines situées au Nord et à l'Est de celles des requérantes sont également classées en zone naturelle ou agricole, de telle sorte que la charge supportée par les requérantes ne saurait être regardée comme spéciale. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durable fixe comme objectifs la promotion d'un traitement paysager spécifique pour les franges urbaines, la réduction du rythme de l'étalement urbain et la réduction du rythme de consommation des espaces naturels et agricoles nécessaires au développement du territoire. Le classement des parcelles cadastrées ZI 319 et ZI 327 sur le territoire de St-Germain-du-Puy, appartenant aux requérantes, qui sont situées en bordure d'une zone urbanisée au Sud et à l'Ouest et de zones naturelle et agricole au Nord et à l'Est, s'inscrit ainsi dans la poursuite de ces objectifs. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le nouveau zonage applicable à ces parcelles fait peser sur les requérantes une charge exorbitante alors même qu'elles avaient conclu une promesse de vente au prix de 1 030 000 euros avec une société pour l'achat des terrains en cause avant le changement de zonage. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les requérantes supportent une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, la responsabilité sans faute de la communauté d'agglomération de Bourges Plus fondée sur le régime exceptionnel mentionné au point 29 ne peut être engagée.

Sur la demande subsidiaire tendant à ce qu'une expertise soit ordonnée :

31. Si les requérantes demandent, à titre subsidiaire, qu'une expertise soit ordonnée afin de déterminer leurs préjudices, il résulte de ce qui a été dit aux points 26 à 30 qu'une telle mesure n'est pas utile en l'absence d'engagement de la responsabilité de la communauté d'agglomération. Par suite, ces conclusions doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

32. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération de Bourges Plus, qui n'est pas la partie perdante dans les recours nos 2201939 et 2300290, verse une somme aux requérantes en application de ces dispositions. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des consorts D la somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération de Bourges Plus au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2201939 et 2300290 des consorts D sont rejetées en toutes leurs conclusions.

Article 2 : Les consorts D verseront la somme globale de 1 500 euros à la communauté d'agglomération de Bourges Plus en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A D et à la communauté d'agglomération de Bourges Plus.

Copie en sera adressée pour information à M. Michel Laffaille, président de la commission d'enquête.

Délibéré après l'audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

Mme Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2024.

La rapporteure,

Coralie PLOTEAU

Le président,

Denis LACASSAGNE La greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2201939, 2300290