Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2303146

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 27 juillet 2023, l'association ACMO, centre de santé Alliance Vision d'Orléans, représentée par Me Margaroli, demande à la juge des référés, saisie sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 12 juillet 2023 par laquelle la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret, agissant pour son compte et pour celui de l'ensemble des caisses et des autres régimes, a prononcé à son encontre la suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de cinq ans et prenant effet le 21 août 2023 ;

2°) de mettre à la charge de la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'urgence est caractérisée dès lors qu'elle démontre que l'essentiel de sa patientèle relève du secteur conventionné et ne peut donc pas se permettre de recourir aux services d'un centre de santé non conventionné ; dans ces conditions, l'exécution de la décision attaquée aurait pour effet d'entraîner une perte de la quasi-totalité du chiffre d'affaires journalier de la structure, qui serait contrainte de cesser d'exercer toute activité dans des délais très brefs ; la mise en œuvre de cette sanction entraînerait également des conséquences dommageables immédiates pour les patients en attente de consultations, remettant en cause de manière irrémédiable le parcours de soins ; l'exécution de cette mesure aura aussi pour effet d'entraîner le départ définitif de l'ensemble des praticiens salariés vers d'autres structures ; au final, et compte tenu du modèle économique développé par les centres de santé, la décision attaquée conduira obligatoirement à la fermeture, à très brève échéance, de la totalité des treize centres actuellement en activité ;

- sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité externe de la décision attaquée, les moyens tirés :

* du défaut de motivation, cette décision, à laquelle l'avis de la commission n'est pas joint et qui ne fait pas référence aux différents types d'actes visés par la procédure de sanction, ne mentionnant ni le sens de l'avis, ni la base légale ou réglementaire qui aurait été méconnue, ni les motifs permettant de justifier la matérialité des faits retenus et le quantum de la sanction ;

* du non-respect du déroulement de la procédure de l'article 59 de l'Accord national fondée sur une erreur de qualification juridique des faits concernant l'activité ophtalmologie, la caisse primaire d'assurance maladie ayant à tort classé en " actes non réalisés ", la facturation d'actes redondants comportant plusieurs fois le même examen, afin de se soustraire à la procédure de mise en demeure préalable ; or, le grief tiré du cumul non autorisé de la cotation d'actes doit être dissocié du grief tiré de la cotation d'un acte non réalisé, la reconnaissance dans ce dernier cas du caractère fictif de l'acte, reposant sur le fait qu'il n'a pas du tout été réalisé par le praticien ;

* du non-respect des droits de la défense et des garanties prévues par les dispositions de l'article 59 de l'Accord national en particulier en ce qui concerne la mise en œuvre de la procédure contradictoire qui aurait dû précéder la saisine de la commission paritaire régionale ;

- sont également susceptibles de faire naître un doute sur la légalité interne de la décision attaquée les moyens tirés de ce que :

* la mesure de sanction est entachée d'absence de matérialité des faits ;

* elle repose sur une erreur de qualification juridique des actes litigieux, alors que l'interdiction du cumul d'actes, dans le cadre de la collaboration des orthoptistes et des ophtalmologistes, n'a été intégrée aux livres II et III de la liste des actes et prestations que depuis la promulgation de la décision UNCAM du 29 septembre 2022 et que la rédaction de la circulaire 33/2022, qui diffère de celle de 2019, apporte des précisions techniques substantielles ;

* elle est entachée d'un défaut de base légale ;

* elle présente un caractère disproportionné : en dépit de ses demandes d'éclaircissements spontanés formulées à plusieurs reprises auprès de la caisse, la sanction n'a été précédée d'aucune démarche de discussion sur ces pratiques tarifaires ni d'une prise de position formelle ou informelle ni d'un rappel à l'ordre et n'a pas davantage donné lieu à une procédure en recouvrement de l'indu, alors même que la caisse était en mesure de mettre en œuvre l'ensemble de ces mesures avant toute procédure de sanction ; le centre a immédiatement mis en œuvre toute démarche utile permettant d'apporter des éclaircissements à la caisse primaire d'assurance maladie ; la caisse n'a formellement soulevé aucune irrégularité de facturation sur les années antérieures à 2022 de nature à justifier un rejet de facturation ou un recouvrement d'indus ;

* la sanction est entachée de détournement de pouvoir ;

* elle méconnaît le principe d'individualisation des peines, les sanctions ayant toutes été prises de manière stéréotypées pour une durée maximale de cinq années.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 août 2023, la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'urgence n'est pas démontrée en l'absence d'informations fiables sur la situation financière de l'association gestionnaire du centre ayant fait l'objet de la mesure de suspension et de documents comptables pour en attester ; par ailleurs, les conséquences pour les patients d'une éventuelle fermeture du centre ne sont pas en lien avec la situation personnelle de l'association requérante et, en tout état de cause, il n'est pas établi que la patientèle du centre de santé ne pourrait pas recourir aux services d'un centre de santé non conventionné ; de même, la fin de la collaboration de l'association requérante avec la plateforme Doctolib relève de relations contractuelles privées entre ces deux organismes ;

- aucun des moyens invoqués n'est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :

* la décision attaquée, à laquelle était joint un tableau des anomalies relevées, est suffisamment motivée en droit et en fait ;

* l'essentiel des manquements reprochés correspondant à la facturation d'actes non réalisés, ces derniers entrent dans le cadre de l'exception prévue par l'article 59 de l'accord, de sorte qu'elle n'avait pas à mettre préalablement en demeure le centre de santé de cesser de frauder ; les occurrences concernant le non-respect de la CCAM sont très minoritaires et n'ont pas, à titre principal, motivé la procédure de déconventionnement ;

* la matérialité des manquements relevés est établie : s'agissant de l'activité d'ophtalmologie, le manquement tenant à la facturation multiple du même acte n'est pas contesté ; en ce qui concerne la facturation concomitante d'actes similaires réalisés le même jour, la nomenclature interdit clairement, lorsque plusieurs professionnels de santé soumis à la NGAP coopèrent dans la prise en charge d'un patient, de facturer plusieurs actes par plusieurs professionnels ayant la même spécialité lors de la même séance ; s'agissant de l'activité dentaire, alors que le contrôle réalisé a mis en évidence des actes facturés à plusieurs reprises, la facturation d'actes rares ou de séries d'actes stéréotypés sans aucune cohérence médicale et sans justifications, l'association requérante ne saurait se prévaloir de fautes commises par les chirurgiens-dentistes du centre, lesquels sont salariés, ni de la méconnaissance des articles L. 315-1, IV et R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale relatifs aux modalités du contrôle médical ;

* la mesure prise n'apparaît pas disproportionnée alors que l'association requérante a parallèlement fait l'objet d'une plainte pénale dès l'été 2021 ayant donné lieu à l'ouverture d'une enquête pour escroquerie et blanchiment en bande organisée pour des faits similaires et que les faits qui lui sont reprochés sont graves, répétés et correspondent à un véritable système, généralisé à l'ensemble des centres Alliance Vision ; il est à l'évidence de l'intérêt de la collectivité, des patients et des professionnels qui respectent la réglementation que de faire cesser ces pratiques ;

* le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 27 juillet 2023 sous le n° 2303145 par laquelle l'association ACMO, centre de santé Alliance Vision, demande l'annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code général de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'Accord national des corps de santé, signé le 8 juillet 2015 avec les organisations représentatives des gestionnaires des centres de santé ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Rouault-Chalier, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 août 2023 à 14 h 00 :

- le rapport de Mme Rouault-Chalier, juge des référés ;

- les observations de Me Margaroli, représentant l'association ACMO qui a conclu aux mêmes fins et a repris, en les développant, les moyens et arguments énoncés dans sa requête ;

- et les observations de Me Falala, représentant la CPAM du Loiret, qui a repris ses écritures en défense.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Une note en délibéré, présentée pour la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret, a été enregistrée le 21 août 2023.

Considérant ce qui suit :

1. L'association ACMO gère un centre de santé Alliance Vision implanté à Orléans, ouvert le 4 janvier 2021 et comptant dix-huit salariés au 30 juin 2023. Ce centre de santé, spécialisé dans l'ophtalmologie et l'activité dentaire, est conventionné secteur 1 depuis son ouverture et pratique le tiers payant. Par un courrier du 24 avril 2023, la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret, agissant pour son compte et pour le compte de l'ensemble des caisses, a notifié à l'association un relevé de constatations d'anomalies qui précisait les manquements qui lui étaient reprochés dans le cadre de son activité dentaire pour la période du 15 juin 2020 au 15 juin 2022, et du 1er janvier 2022 au 28 février 2023 pour son activité ophtalmologique. Ce courrier informait par ailleurs l'association de l'ouverture d'une procédure de sanction conventionnelle, sur le fondement de l'article 59 de l'Accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie du 8 juillet 2015 modifié, en raison de facturations d'actes non réalisés et du non-respect, de façon répétée, des règles de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) et du codage des actes médicaux (CCAM). Par courrier du 15 mai 2023, le centre de santé a formulé des observations écrites. Le 5 juin 2023, la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret a informé le centre de santé de la saisine pour avis de la commission paritaire régionale, conformément aux dispositions de l'Accord national. A l'issue de la réunion, qui s'est tenue le 27 juin 2023 et au cours de laquelle le centre de santé Alliance Vision a pu présenter des observations complémentaires, la commission a émis un avis favorable à l'application de la sanction proposée de suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de cinq ans, sans sursis. Par une décision du 12 juillet 2023, le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret a prononcé à l'encontre du centre de santé Alliance Vision, une suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de cinq ans à compter du 21 août 2023. L'association ACMO centre de santé Alliance Vision d'Orléans demande à la juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des effets de cette décision, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Sur les conclusions à fin de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

3. En l'état de l'instruction, les moyens invoqués par l'association requérante à l'appui de sa demande de suspension et tirés du défaut de motivation, de l'irrégularité de la procédure de l'article 59 de l'Accord national mise en œuvre, du non-respect des droits de la défense, de l'absence de matérialité des faits, du défaut de base légale, d'une inexacte qualification juridique des faits, du caractère disproportionné de la sanction, du détournement de pouvoir et de la méconnaissance du principe d'individualisation des peines, ne paraissent pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

4. L'une des conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, les conclusions de la requête tendant à la suspension de l'exécution de la décision du 12 juillet 2023 du directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret doivent, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'urgence, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

5. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la caisse primaire d'assurance maladie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association ACMO centre de santé Alliance Vision d'Orléans demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'association ACMO le versement à la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret d'une somme de 1 500 euros au même titre.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l'association ACMO centre de santé Alliance Vision d'Orléans est rejetée.

Article 2 : L'association ACMO centre de santé Alliance Vision d'Orléans versera à la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association ACMO centre de santé Alliance Vision d'Orléans et à la caisse primaire d'assurance maladie du Loiret.

Fait à Orléans, le 23 août 2023.

La juge des référés,

Patricia ROUAULT-CHALIER

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.