Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2303894

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 septembre 2023, Mme B A, représentée par Me Saada-Dusart, demande à la juge des référés, saisie sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 22 décembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Saint-Denis-en-Val a refusé de la placer en congé de longue maladie et l'a maintenue en congé maladie ordinaire et de l'arrêté du 14 septembre 2023, notifié le 22, en son article 2, par lequel il a refusé de la placer en congé de longue maladie, l'a maintenue en congé maladie ordinaire pour la période allant du 30 août 2022 au 29 août 2023, et placée à titre provisoire en disponibilité d'office à compter du 30 août 2023 dans l'attente de l'avis du comité médical départemental à intervenir ;

2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Denis-en-Val de la placer en congé longue maladie, avec effet rétroactif à compter du 30 août 2022, reconstitution de carrière et rappel de traitement, et ce à titre provisoire en attente du jugement au fond à intervenir ;

3°) et de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis-en-Val la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle est chef de la police municipale de la commune de Saint-Denis-en-Val depuis mai 2017 ; les difficultés du métier en général et de ses conditions de travail en particulier, l'ont conduite à subir, en août 2022, un effondrement psychique répondant aux critères d'un épisode dépressif caractérisé, nécessitant un arrêt de travail ; depuis le 30 août 2022, elle est en arrêt maladie ordinaire ; elle est sous traitement médicamenteux et suivie par un médecin psychiatre ; elle a sollicité son placement en congé de longue maladie (CLM) ; le 23 novembre 2022, le médecin expert désigné par l'administration a conclu qu'elle " est dans un état invalidant justifiant un CLM d'une année avec projet de reconversion professionnelle " ; cependant, le comité médical départemental, lors de sa séance du 6 décembre 2022, a émis un avis défavorable à la demande, considérant que " le dossier soumis semble plutôt relever du domaine disciplinaire " ; le comité médical supérieur saisi à sa demande a émis le 30 mai 2023 un avis défavorable à l'octroi d'un CLM au motif que " les critères cliniques sont insuffisants pour ouvrir droit à ce congé " ; par décision du 19 juin 2023, le maire de la commune de Saint-Denis-en-Val a refusé de la placer en CLM ; par lettre du 17 juillet 2023, reçue le 21 juillet 2023, complétée par une lettre de son conseil datée du 11 septembre 2023, elle a formé un recours gracieux resté sans réponse ; par arrêté du 16 août 2023, elle a été placée en congé maladie ordinaire, du 14 août 2023 au 24 septembre 2023, avec demi-traitement pendant 11 jours puis sans traitement jusqu'au 24 septembre 2023 ; par l'arrêté en litige du 14 septembre 2023, le maire a retiré la décision du 19 juin 2023, et la décision implicite de rejet du recours gracieux et l'arrêté du 16 août 2023, et l'a placée en position de congé de maladie ordinaire pour la période du 30 août 2022 au 29 août 2023 et, à titre provisoire, en disponibilité d'office à compter du 30 août 2023 ;

- la condition tenant à l'urgence est remplie car par l'effet des décisions contestées, elle subit une perte de revenus conséquente puisque la mise en disponibilité est privative de toute rémunération, alors qu'auparavant, elle percevait un demi-traitement qui s'élevait à la somme de 1 100 euros ; son mari quant à lui perçoit un revenu mensuel de de 2 300 euros par mois environ, ils ont deux enfants scolarisés et justifient d'un total mensuel de charges incompressibles de 2 235 euros par mois n'incluant pas les dépenses courantes alimentaires, d'entretien général et de carburant ; sa carrière est également impactée, puisque la période de disponibilité n'est pas prise en compte pour l'avancement d'échelon et de grade ni pour la retraite ; aucune solution de reprise sur poste aménagé ou de reclassement n'a été proposée et son état de santé déjà extrêmement fragile est impacté de façon très négative par cette situation qui est particulièrement difficile à vivre, son employeur niant ses droits et sa maladie ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées car :

* s'agissant de la décision du 22 décembre 2022, elle est insuffisamment motivée car elle se borne à se référer à un avis émis par une instance consultative et est insuffisamment motivée ;

* elles sont entachées d'incompétence négative car le maire s'est cru lié par les avis émis par les instances médicales, ce qui est confirmé par le compte-rendu du 3 novembre 2022 fourni au comité médical et l'expression utilisée dans le corps des décisions " suivre l'avis " ;

* les décisions refusant le placement en congé de longue maladie et la plaçant en congé maladie ordinaire sont entachées d'un vice de procédure tenant en ce que les avis émis par les instances consultatives médicales et de la procédure suivie sont irréguliers ; le dossier médical soumis au comité médical départemental, puis au comité médical supérieur, ne contient pas de rapport du médecin du service de médecine préventive, celui-ci n'a pas participé à la réunion ni été invité, et un rapport dressé par l'autorité territoriale dépourvu de tout caractère médical mais à coloration disciplinaire a en revanche été fourni dès le passage devant le comité médical en formation restreinte, ce qui a eu pour effet de fausser l'appréciation portée sur la demande ; le dossier était incomplet et irrégulier, au regard notamment des articles 11 et 14 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux ;

* elles sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 822-6 du code de la fonction publique, " le fonctionnaire en activité a droit à des congés de longue maladie, dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée " car en arrêt de travail depuis le mois d'août 2022, elle présente une symptomatologie anxio-dépressive sévère, d'évolution chronique, secondaire à un syndrome d'épuisement physique et psychique lié à un contexte de travail vécu comme émotionnellement difficile, elle bénéficie d'un suivi psychologique psychothérapeutique et médical et malgré son traitement médicamenteux psychotrope qui a dû être réévalué la symptomatologie persiste de manière invalidante avec des troubles du sommeil, une asthénie, un apragmatisme, une souffrance morale intense, des évitements anxieux sévères, des reviviscences traumatiques, une hypervigilance anxieuse et des fluctuations émotionnelles intenses, et risque suicidaire ; son médecin psychiatre a conclu que son état de santé justifie l'octroi d'un CLM pour trouble anxio-dépressif chronique et troubles de stress post traumatique pour une durée de 6 mois renouvelable du fait des répercussion fonctionnelles invalidantes de sa pathologie de la gravité des troubles notamment du risque suicidaire et de la durée prolongée des soins de même que son psychologue ; le médecin du service de médecine préventive d'Orléans a conclu, le 20 juillet 2023, que son état nécessitait l'octroi d'un congé longue maladie ; l'assurance maladie lui a accordé une prise en charge de ses soins au titre d'une affection longue durée, à compter du 30 août 2022 ; l'expert psychiatre désigné par l'administration, avait également conclu, le 23 novembre 2022, à l'octroi d'un congé longue maladie d'un an, avec reconversion nécessaire du fait d'un " état grave et invalidant " ; contrairement à ce qu'affirme péremptoirement le maire dans sa décision du 14 septembre 2023, la maladie dont souffre l'intéressée est grave, invalidante, et nécessite un traitement et des soins prolongés ; le maire se n'appuie sur aucun élément médical objectif, mais seulement sur des avis d'instances médicales irréguliers, qui n'ont pas de caractère décisoire et qui ont été rendus au vu d'un dossier biaisé, qui a nécessairement faussé l'appréciation de leurs membres dès lors que dans le compte-rendu destiné au comité médical départemental, l'autorité territoriale a cru devoir expliquer qu'elle avait été conduite à reprocher à son agent un manquement à son devoir de réserve, tout en lui conservant sa confiance et ainsi présenté la demande de CLM comme une manœuvre, face à un reproche professionnel qui lui a été fait ;

* la décision la plaçant en disponibilité d'office est entachée de vice de procédure car alors qu'un agent que son administration envisage de mettre d'office en disponibilité, et dont le cas doit à ce titre être soumis au comité médical, peut faire entendre le médecin de son choix par ce comité et peut consulter son dossier, que ce droit implique, en raison du caractère contradictoire de la procédure, l'obligation pour l'administration d'informer l'intéressé de cette possibilité avant la réunion du comité médical, elle n'a pas été informée de cette possibilité, puisque le placement en disponibilité d'office n'avait jamais été évoqué avant que la décision ne soit prise, par arrêté du 14 septembre 2023, ce qui l'a privée d'une garantie ;

* il n'apparait pas que le médecin du service de médecine préventive ait été informé de la réunion du comité médical, et de son objet et il n'a pas pu dès lors obtenir communication du dossier et présenter un rapport, en méconnaissance de l'article 9 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987, ce qui l'a également privée d'une garantie ;

* l'autorité hiérarchique ne peut placer un agent en disponibilité d'office sans l'avoir préalablement invité à présenter, s'il le souhaite, une demande de reclassement or en l'espèce, cela n'a pas été le cas.

Par des mémoires en défense enregistrés le 12 octobre 2023, la commune de Saint-Denis-en-Val, représentée par Me Rainaud, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie, d'une part, car si la requérante fait état de difficultés financières, elle n'en justifie pas ainsi qu'il lui appartient de le faire alors que le salaire de son mari couvre les charges incompressibles évoquées et qu'elle percevra pendant la période de mise en disponibilité d'office à titre conservatoire, des indemnités journalières ; elle peut prétendre au versement d'indemnités de coordination par son employeur et au mois d'octobre, selon la simulation de traitement établie, elle percevra 1 334,30 euros nets ; d'autre part, s'agissant de la décision du 22 décembre 2022 la maintenant en congé de maladie ordinaire, l'urgence ne peut être sérieusement alléguée avec un recours effectué en septembre 2023 ; en réalité elle est déjà à mi-traitement depuis le 1er décembre 2022 ;

- aucun des moyens soulevés n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée car :

S'agissant de la lettre du maire du 22 décembre 202* l'arrêté attaqué du 14 septembre 2023 s'y est nécessairement substitué ;

S'agissant de l'arrêté du 14 septembre 2023 en tant qu'il place la requérante en CMO

* en cas de suspension au regard des nombreux moyens de légalité externe, l'administration devrait certes les purger, mais elle maintiendrait Mme A en disponibilité d'office à titre provisoire car celle-ci ayant épuisé ses droits à congé maladie ordinaire, elle ne peut pas être placée dans une autre position statutaire dans l'attente de l'avis du conseil médical à intervenir, quel que soit le motif de sa saisine et un tel motif de suspension n'autoriserait pas à lui seul le juge des référés à faire droit à la demande d'injonction visant à enjoindre à l'administration de placer Mme A en CLM ;

* la décision est motivée en droit et en fait, dans le respect du secret médical ;

* la circonstance que le maire aurait pris une décision analogue à celle de l'avis rendu par les conseils médicaux ne saurait établir qu'il se serait cru lié par cet avis ; au surplus, à l'occasion du recours gracieux déposé par l'agent (complété par son conseil) le maire a dûment motivé son refus d'accorder un congé de longue maladie, en se fondant sur les critères réglementaires prévus à cet effet ; l'autorité territoriale peut motiver sa décision en s'appropriant l'avis du conseil médical dès lors que celui-ci a été porté à la connaissance de l'intéressée ;

* le dossier transmis au conseil médical contenait l'avis en date du 21 octobre 2022 du médecin de prévention concluant à une incompatibilité temporaire sur le poste et ce médecin a bien été informé de la tenue de la séance du conseil médical par lettre du 28 novembre 2022 ; les membres des conseils médicaux ont bien été avisés de la position du médecin de prévention ; le dossier transmis au conseil médical par la commune comportait de nombreuses pièces médicales, dont l'expertise du médecin agréé, permettant aux deux instances médicales saisies d'avoir suffisamment de matière pour rendre un avis éclairé et l'avis du comité médical supérieur a bien retenu l'absence des critères cliniques requis pour prétendre au bénéfice d'un CLM ;

* alors que le conseil médical départemental puis le conseil médical supérieur, ont estimé que le cas de la requérante ne relevait pas du CLM, ces avis médicaux ne sont pas apparus au maire comme devant être écartés au bénéfice de ceux produits par l'agent, et la décision en litige n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

* le juge des référés reste le juge de l'évidence ; si la requérante l'estime nécessaire, elle peut demander d'ordonner une mesure avant dire droit en désignant un expert judiciaire, afin qu'il éclaire les débats sur la question visant à déterminer si l'agent présente des critères cliniques suffisants à établir une maladie grave et invalidante nécessitant des soins prolongés.

S'agissant de l'arrêté du 14 septembre 2023 en tant qu'il place la requérante en disponibilité d'office à titre provisoire

* la requérante ayant épuisé ses droits à CMO, elle ne peut qu'être placée en disponibilité d'office à titre provisoire dans l'attente de l'avis du comité médical, pour qu'il se prononce le cas échéant sur une mise en disponibilité d'office, ou proposer d'autres hypothèses à l'administration au vu de l'inaptitude présentée par l'agent, suivant les cas prévus à l'article 17 du décret modifié n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

* il en sera de même si la procédure devait être reprise devant le conseil médical pour un nouvel avis sur l'attribution d'un CLM.

Vu :

- la décision dont la suspension de l'exécution est demandée ;

- et la requête au fond n° 2303893 présentée par Mme A.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code de justice administrative.

Vu la décision par laquelle le président du tribunal a désigné Mme Lefebvre-Soppelsa pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir, au cours de l'audience publique du 12 octobre 2023, présenté son rapport et entendu les observations de :

- Me Saada-Dusart, représentant Mme A, présente, qui a persisté dans ses conclusions par les mêmes moyens et souligné que si la décision du 22 septembre 2022 a disparu de l'ordonnancement juridique, la décision du 14 septembre 2023 existe et produit des effets ; s'agissant de l'urgence, la simulation produite n'est qu'une simulation, l'octroi de l'indemnité de coordination est subordonné à un accord de la CPAM, le montant des indemnités allégué est manifestement surévalué car calculé de manière erronée en prenant en compte des primes liées à l'exercice effectif des fonctions, son foyer a, outre les charges incompressibles justifiées, des frais de carburant du fait de la localisation du travail de son conjoint mais également des soins que nécessitent son état de santé, son psychiatre étant à Orléans ; que l'envoi effectif d'un courrier au médecin de prévention n'est pas établi, et en tout état de cause le motif de la saisine du comité n'apparait pas dans ce courrier qui n'informe pas le médecin de la possibilité qu'il a de venir et de produire un rapport alors qu'il avait auparavant envoyé un courrier d'alerte et qu'il a indiqué avoir écrit au DGS pour demander des explications, sans réponse, que le contenu du dossier fourni aux comités médicaux interroge car il comporte des éléments à connotations disciplinaires, que les éléments médicaux produits tous concordants établissent qu'elle répond aux conditions d'octroi du CLM et que son effondrement psychique est en lien avec son travail ;

- Me Tissier-Lotz, représentant la commune de Saint-Denis-en-Val, qui a persisté dans ses conclusions de rejet et indiqué que la réalité des difficultés financières alléguées n'est pas démontrée, le courrier du médecin de prévention, dont les membres des conseils médicaux ont eu connaissance, constituait un avis suffisant, les éléments de contexte donnés visaient à démontrer qu'il n'y avait pas de problème disciplinaire, que les deux comités médicaux ont émis des avis défavorables à l'octroi de CLM, que la question posée est celle de l'existence ou non de critères cliniques pour l'octroi d'un CLM.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

Sur l'étendue du litige :

1. Il résulte de l'instruction que si par la lettre du 22 décembre 2022 le maire a placé Mme A en congé de maladie ordinaire depuis le 30 août 2022, il l'a par l'arrêté en litige du 14 septembre 2023 placée en position de congé de maladie ordinaire pour la période du 30 août 2022 au 29 août 2023 et, à titre provisoire, en disponibilité d'office à compter du 30 août 2023. Par suite, et ainsi qu'il est opposé en défense, l'arrêté attaqué du 14 septembre 2023 s'est nécessairement substitué à la décision du 22 décembre 2022 et il constitue la seule décision susceptible de recours.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge de référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () " et aux termes de l'article L. 522-1 de ce code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ".

Sur la condition tenant à l'urgence

3. Pour l'application de ces dispositions, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.

4. La requérante indique que l'urgence est justifiée notamment car par l'effet de l'article 2 de l'arrêté en litige la plaçant en congé de maladie ordinaire pour la période du 30 août 2022 au 29 août 2023 et, à titre provisoire, en disponibilité d'office à compter du 30 août 2023 dans l'attente de l'avis du comité médical départemental à intervenir, elle subit une perte de revenus conséquente puisque la mise en disponibilité est privative de toute rémunération, alors qu'auparavant, elle percevait un demi-traitement qui s'élevait à la somme de 1 100 euros. Elle justifie que son mari perçoit un revenu mensuel de 2 300 euros par mois environ, qu'ils ont deux enfants et un total mensuel de charges incompressibles de 2 235 euros par mois n'incluant notamment pas les dépenses courantes et de carburant. Si la commune soutient que la requérante, placée à mi-traitement depuis le 1er décembre 2022, peut désormais prétendre au versement d'indemnités de coordination, ni le caractère certain de ce versement ni le montant allégué desdites indemnités ne sont établis.

5. Dans ces circonstances, et alors que la requérante indique également sans contredit que son état de santé déjà extrêmement fragile est impacté de façon très négative par la situation dans laquelle la place son employeur, la condition d'urgence au sens des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme satisfaite.

Sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux

6. En l'état du dossier, les moyens tirés de ce que l'arrêté en litige en tant qu'il refuse le placement de Mme A en congé de longue maladie et la place en congé maladie ordinaire est entaché de vices de procédure tenant en ce que les avis émis par les instances consultatives médicales et la procédure suivie sont irréguliers et que cet arrêté en tant qu'il la place en disponibilité d'office est entaché de vices de procédure sont de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cet arrêté.

7. Il résulte de ce qui précède que les conditions d'application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de de prononcer la suspension de l'exécution de l'arrêté attaqué du 14 septembre 2023 plaçant Mme A en position de congé de maladie ordinaire pour la période du 30 août 2022 au 29 août 2023 et, à titre provisoire, en disponibilité d'office à compter du 30 août 2023, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur les conclusions tendant à son annulation.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

8. La présente décision implique, eu égard à son motif, qu'il soit enjoint à la commune de Saint-Denis-en-Val de procéder, à titre provisoire, au réexamen de la demande de congé de longue maladie présentée par Mme A.

Sur les frais liés au litige :

9. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis-en-Val la somme de 1 500 euros à verser à Mme A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

ORDONNE :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 14 septembre 2023 plaçant Mme A en position de congé de maladie ordinaire pour la période du 30 août 2022 au 29 août 2023 et en disponibilité d'office à compter du 30 août 2023, est suspendue jusqu'à ce que le tribunal se prononce au fond sur sa légalité.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Denis-en-Val de procéder, à titre provisoire, au réexamen de la demande de congé de longue maladie présentée par Mme A.

Article 3 : La commune de Saint-Denis-en-Val versera à Mme A la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B A et à la commune de Saint-Denis-en-Val.

Fait à Orléans, le 17 octobre 2023.

La juge des référés,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.