Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2304956

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires complémentaires, enregistrés les 7 décembre 2023, 30 septembre, 2 octobre et 24 décembre 2024, M. A... B... D..., représenté par la SCP Drouot avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le centre hospitalier régional d’Orléans, devenu centre hospitalier universitaire d’Orléans, a rejeté sa demande de protection fonctionnelle présentée le 7 juillet 2023 ;

2°) d’enjoindre au centre hospitalier universitaire d’Orléans de prendre toutes les mesures de nature à faire cesser le harcèlement moral qu’il subit, rétablir les plages opératoires dont il a été privé, restituer la patientèle qui lui a été retirée, mettre en place des mesures protectrices sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de condamner le centre hospitalier universitaire d’Orléans à lui verser les sommes de 20 000 euros en réparation du préjudice moral, 163 132 euros en réparation de son préjudice financier, 14 336 euros au titre de ses frais de représentation ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire d'Orléans la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


Il soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu’il a formé une demande de communication de motifs le 25 octobre 2023, reçue le 30 octobre 2023, dans le délai de recours contentieux, ce qui a eu pour effet de proroger le délai jusqu’au 30 janvier 2024 ;
- la décision implicite lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle est illégale en l’absence de communication des motifs dans le délai d’un mois prévu par l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration ;
- le centre hospitalier universitaire d'Orléans aurait dû lui accorder la protection fonctionnelle à laquelle il a statutairement droit en raison des faits de harcèlement moral dont il est victime depuis des années ;
- le centre hospitalier universitaire d'Orléans doit être condamné à l’indemniser à hauteur de 197 468 euros en raison des préjudices subis :
• 20 000 euros en réparation de son préjudice moral ;
• 163 132 euros en réparation de son préjudice financier constitué par la perte de revenus engendrée par le harcèlement moral ;
• 14 336 euros au titre de ses frais de représentation.

Par quatre mémoires en défense, enregistrés les 29 juillet, 30 octobre et 19 novembre 2024 et le 13 février 2025, le centre hospitalier universitaire d'Orléans, représenté par Me Sery, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... D... la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :
- les conclusions indemnitaires sont tardives, la demande de communication de motifs du 25 octobre 2023 n’ayant pas pu proroger le délai de recours contentieux ;
- les autres moyens soulevés par M. B... D... ne sont pas fondés.

Vu :
- l’ordonnance n°2303631 du 6 septembre 2023 par laquelle la juge des référés, saisie sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté la requête de M. B... D... tendant à ce qu’il soit enjoint au centre hospitalier universitaire d'Orléans de prendre toutes mesures de nature à faire cesser le harcèlement moral dont il est victime, pour absence de situation d’urgence caractérisée impliquant qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale soit prise dans les quarante-huit heures ;
- les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Conte,
- les conclusions de M. Joos, rapporteur public,
- et les observations de Me Goasdoué, substituant Me Séry, représentant le centre hospitalisation universitaire d’Orléans.


Considérant ce qui suit :

1. M. B... D..., chirurgien des hôpitaux spécialisé en chirurgie viscérale et digestive, affecté au centre hospitalier régional d'Orléans depuis le 1er juillet 2007, a été nommé à titre permanent dans le corps des praticiens hospitalier à compter du 1er juillet 2008. S’estimant victime de faits de harcèlement moral de la part de plusieurs collègues, il a déposé une plainte le 13 septembre 2021 auprès de la présidence de l’ordre des médecins du Loiret. Il a sollicité auprès du directeur général du centre hospitalier régional d’Orléans, devenu centre hospitalier universitaire, le bénéfice de la protection fonctionnelle par courrier du 7 juillet 2023, distribué le 10 juillet 2023. Par la requête ci-dessus analysée, il demande au tribunal d’annuler la décision implicite du 10 septembre 2023 lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle, à ce qu’il soit enjoint au centre hospitalier universitaire d'Orléans de prendre toutes les mesures de nature à faire cesser le harcèlement moral qu’il subit, rétablir les plages opératoires dont il a été privé, restituer la patientèle qui lui a été retirée, mettre en place des mesures protectrices et à ce que cet établissement hospitalier soit condamné à lui verser une somme totale de 197 468 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis en lien avec la situation de harcèlement moral dont il se dit être victime.

Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires :

2. D’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ».

3. D’autre part, en vertu de l’article L. 112-2 du code des relations entre le public et l’administration, ne sont applicables aux relations entre l’administration et ses agents ni les dispositions de l’article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception », ni celles de son article L. 112-6 qui disposent que : « les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis (…) ». En outre, l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

4. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’en cas de naissance d’une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l’administration pendant la période de deux mois suivant la réception d’une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l’encontre d’un agent public, alors même que l’administration n’a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l’article L. 112‑3 du code des relations entre le public et l’administration n’étant pas applicables aux agents publics. Ce n’est qu’au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l’auteur de la demande adressée à l’administration reçoit notification d’une décision expresse de rejet qu’il dispose alors, à compter de cette notification, d’un nouveau délai pour se pourvoir.

5. Enfin, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ». Aux termes de l’article L. 232-4 du même code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ».

6. En l’espèce, il résulte de l’instruction que M. B... D... a présenté une demande indemnitaire préalable le 7 juillet 2023 par courrier réceptionné le 10 juillet 2023. En application des dispositions précitées, une décision implicite de rejet est née le 10 septembre 2023, date à laquelle le délai de recours de deux mois a commencé à courir, alors même que l’administration n’a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l’article L. 112‑3 du code des relations entre le public et l’administration n’étant pas applicables aux agents publics. Si le requérant a demandé la communication des motifs de rejet de sa demande le 25 octobre 2023, une telle démarche n’a pu avoir pour effet de proroger le délai de recours contentieux à l’égard d’une décision de rejet d’une demande indemnitaire préalable qui n’entre dans le champ d’application d’aucune disposition de l’article L. 211-2 du code de relations entre le public et l’administration. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction qu’une décision expresse de rejet serait intervenue dans le délai de recours, ni que le requérant aurait exercé un recours gracieux contre le rejet implicite de sa demande indemnitaire. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires enregistrées le 7 décembre 2023 sont, ainsi que l’oppose le centre hospitalier universitaire d’Orléans, irrecevables en raison de leur tardiveté.


Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite du 10 septembre 2023 rejetant sa demande de protection fonctionnelle :

7. Aux termes de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique : « L’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre ». Selon l’article L. 134-5 du même code : « La collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l’intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ».

8. Ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

9. La décision par laquelle l’autorité administrative refuse d’accorder à un fonctionnaire le bénéfice de la protection fonctionnelle est au nombre des décisions refusant un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir et doit, par suite, être motivée en application de l’article L. 211‑2 du code des relations entre le public et l’administration.

10. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 211-2 et L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration que, dans le cas où la demande d’octroi de la protection fonctionnelle a été implicitement rejetée, l’absence de communication des motifs de ce refus dans le délai d’un mois suivant la demande faite à cette fin, dans le délai de recours contentieux, par la personne intéressée a pour effet d’entacher d’illégalité la décision implicite de rejet.

11. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 25 octobre 2023, réceptionné le 30 octobre 2023, M. B... D... a sollicité, dans le délai de recours contentieux, la communication des motifs de la décision implicite par laquelle le directeur du centre hospitalier universitaire d'Orléans a rejeté sa demande d’octroi de la protection fonctionnelle. Ce dernier n'a a pas apporté de réponse au requérant dans le délai d’un mois dont il disposait en application des dispositions susmentionnées. La décision implicite de rejet en litige est donc comme le soutient le requérant entachée d’illégalité. Si par un courrier du 24 octobre 2024, le directeur du centre hospitalier universitaire a communiqué à M. B... D..., les motifs de la décision initiale, ce courrier, très tardif au regard du délai d’un mois imparti, n’a pas eu pour effet de régulariser l’illégalité de la décision implicite de rejet attaquée. Ce courrier ne peut pas plus eu égard à ses termes être regardé comme une décision expresse de rejet de la demande de M. B... qui se serait substituée à la décision attaquée.

12. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision du 10 septembre 2023 par laquelle le directeur du centre hospitalier universitaire d'Orléans a refusé d’octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. B... D... doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

13. Eu égard au motif d’annulation retenu, dès lors qu’en l’état du dossier, aucun autre moyen d’annulation n’est susceptible d’être accueilli, les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint au directeur du centre hospitalier universitaire d’Orléans de prendre toutes les mesures de nature à faire cesser le harcèlement moral qu’il subit, rétablir les plages opératoires dont il a été privé, restituer la patientèle qui lui a été retirée et mettre en place des mesures protectrices doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire d’Orléans, sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B... D... et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par le centre hospitalier universitaire d'Orléans soient mises à la charge de M. B... D... qui n’est pas la partie perdante.


D E C I D E :


Article 1er : La décision du 10 septembre 2023 par laquelle le directeur du centre hospitalier universitaire d'Orléans a refusé de délivrer à M. B... D... est annulée.

Article 2 : Le centre hospitalier universitaire d'Orléans versera à M. B... D... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions du centre hospitalier universitaire d’Orléans présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.


Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B... D..., à la SCP Drouot avocats et au centre hospitalier universitaire d'Orléans.


Délibéré après l'audience du 17 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Best-De Gand, présidente,
Mme Dicko-Dogan, première conseillère,
Mme Conte, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2026.


La rapporteure,




Louise CONTE
La présidente,




Armelle BEST-DE GAND


La greffière,




Céline BOISGARD

La République mande et ordonne à la ministre de la Santé, des Familles, C... et des Personnes handicapées en France en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.