Le Tribunal Administratif d'Orléans a rejeté la requête de Mme A..., capitaine de l'administration pénitentiaire, qui contestait la modulation de son indemnité de fonctions et d'objectifs (IFO) pour 2023 fixée à 450 euros bruts. La requérante soutenait une erreur manifeste d'appréciation, estimant que ce montant ne correspondait pas à sa manière de servir ni au barème applicable. Le tribunal a jugé que la décision, fondée sur le décret n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 et la circulaire du 22 novembre 2018, n'était pas entachée d'une telle erreur, l'administration disposant d'un pouvoir d'appréciation pour moduler l'indemnité entre 1 et 8 fois le montant de référence de 3 600 euros. La demande de dommages et intérêts pour préjudice moral a été déclarée irrecevable faute de réclamation préalable.
Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 mai 2024 et le 24 juillet 2025, Mme B... A... doit être regardée comme demandant au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 12 décembre 2023 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Dijon a fixé la modulation de son indemnité de fonctions et d’objectifs (IFO) pour l’année 2023 à un montant de 450 euros bruts ;
2°) d’enjoindre à l’administration de fixer la modulation de son indemnité de fonctions et d’objectifs pour l’année 2023 à un montant de 980 euros correspondant au taux 4 ;
3°) de condamner l’Etat à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi.
Elle doit être regardée comme soutenant que la décision contestée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation car le faible montant de modulation de l’indemnité de fonctions et d’objectifs ne correspond pas au barème IFO de 2023 et à sa manière de servir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juin 2025, le garde des Sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- le moyen soulevé n’est pas fondé ;
- la demande d’indemnisation d’un préjudice moral est irrecevable car elle n’a pas fait l’objet d’une réclamation préalable.
Par ordonnance du 25 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 28 juillet 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le décret n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 ;
- la circulaire du 22 novembre 2018 relative au régime indemnitaire de l’ensemble des personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, de l’école nationale d’administration pénitentiaire et du service de l’emploi pénitentiaire ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Keiflin,
- les conclusions de M. Joos, rapporteur public,
- et les observations de Mme A....
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... A..., capitaine de l’administration pénitentiaire, a exercé les fonctions de cheffe de détention à la maison d’arrêt de Bourges jusqu’au 31 août 2024. Par une décision du 12 décembre 2023, notifiée le 14 décembre suivant, l’adjointe à la cheffe du département des ressources humaines et des relations sociales de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Dijon a fixé la modulation de son indemnité de fonctions et d’objectifs pour l’année 2023 à un montant de 450 euros bruts. Par un courrier du 3 janvier 2024, Mme A... a formé un recours hiérarchique auprès du directeur interrégional des services pénitentiaires (DISP) de Dijon pour contester l’attribution de ce montant. Le silence gardé par l’administration a fait naître une décision implicite de rejet. Par la présente requête, Mme A... demande l’annulation de la décision du 12 décembre 2023 et la condamnation de l’Etat à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice moral qu’elle estime avoir subi.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. D’une part, aux termes de l’article 1er du décret n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 portant création d'une indemnité de fonctions et d'objectifs attribuée à différents personnels relevant de l'administration pénitentiaire, dans sa version applicable au litige : « Dans la limite
des crédits ouverts à cet effet et dans les conditions fixées par le présent décret, une indemnité de fonctions et d'objectifs peut être attribuée (…) aux membres du corps de commandement du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire. ». Aux termes de l’article 3 du même décret : « Un arrêté du ministre de la justice et des ministres chargés du budget et de la fonction publique fixe les montants annuels de référence de cette indemnité ». Aux termes de l’article 4 du même décret : « Le montant de l'indemnité de fonctions et d'objectifs prend en compte le niveau de l'emploi et des responsabilités, le niveau d'expertise et des sujétions particulières liées aux fonctions exercées ainsi que les résultats de la procédure d'évaluation prévue par le décret du 29 avril 2002 susvisé, la notation prévue par l'article 82 du décret du 21 novembre 1966 susvisé ainsi que la manière de servir. ». Aux termes de l’article 5 du même décret : « Le versement de l'indemnité de fonctions et d'objectifs est lié à l'exercice effectif des fonctions. ».
3. D’autre part, aux termes de l’article 7 du même décret n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 précité : « Le versement de l'indemnité de fonctions et d'objectifs est mensuel. / A titre complémentaire et dans le respect des montants plafonds fixés aux articles 9 à 11-3 du présent décret, l'indemnité de fonctions et d'objectifs peut faire l'objet d'un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre. ». Aux termes de l’article 11 du même décret, applicable aux membres du corps de commandement : « Le montant annuel de référence de cette indemnité est affecté d'un coefficient de variation allant de 1 à 8 pour les fonctionnaires ne bénéficiant pas d'un logement par concession publique et d'un coefficient de 1 à 4 pour les agents logés par concession publique. ». Aux termes de l’article 1-1 de l’arrêté du 19 décembre 2008 fixant les montants annuels de référence de l’indemnité de fonctions et d’objectifs attribuée à différents personnels relevant de l’administration pénitentiaire dans sa version applicable au litige : « Les montants annuels de référence prévus à l'article 3 du décret du 17 décembre 2007 susvisé sont fixés pour les chefs des services pénitentiaires ainsi qu'il suit : (…) / emplois en établissements pénitentiaires / (…) chef de détention : 3 600 € (…). ».
4. Enfin, aux termes de la circulaire du 22 novembre 2018 relative au régime indemnitaire de l’ensemble des personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, de l’école nationale d’administration pénitentiaire et du service de l’emploi pénitentiaire : « Au-delà de sa part servie à raison des fonctions exercées, l’indemnité de fonctions et d’objectifs peut faire l’objet d’une modulation en fin de gestion. Cette éventuelle modulation, qui ne peut excéder la limite des enveloppes budgétaires résultant du reliquat de fin de gestion, doit répondre à des critères partagés pour homogénéiser les pratiques et éviter le sentiment d’arbitraire. / Les modulations que vous mettre en œuvre s’effectueront dans le strict respect de l’enveloppe budgétaire qui vous est allouée ». Il ressort des termes du titre 10 de cette circulaire du 22 novembre 2018 que l’indemnité de fonctions et d’objectifs peut être modulée selon les responsabilités, le supplément de travail fourni et les sujétions auxquels ses bénéficiaires sont appelés à faire face, qu’une modulation négative de cette indemnité doit être appliquée au plus tard au mois d'octobre afin d'éviter le plus possible les reversements éventuels en fin d'année et, enfin, que les agents pour lesquels une modulation à la baisse du régime indemnitaire est envisagée doivent être convoqués par écrit à un entretien individuel préalable.
5. Mme A... soutient que le faible montant attribué au titre de la modulation de son indemnité de fonctions et d’objectifs pour l’année 2023 ne correspond pas au barème de l’année 2023 et n’est pas justifié eu égard aux fonctions qu’elle exerce et à sa manière de servir.
6. En revanche, le ministre fait valoir que si Mme A... allègue avoir fait preuve de professionnalisme et de disponibilité et qu’elle a dû faire face à une charge de travail importante, elle ne produit aucun élément de nature à établir qu’elle a effectivement exercé les responsabilités évoquées et que sa manière de servir devait justifier une part modulable de l’indemnité de fonctions et d’objectifs plus élevée. En outre, il fait valoir que le montant de la part modulable de l’indemnité de fonctions et d’objectifs de Mme A... fixé à 450 euros bruts mensuels pour l’année 2023 apparaît justifié dès lors que le chef de structure de la maison d’arrêt de Bourges a estimé que son implication au travail n’avait pas évolué au cours de l’année 2023 et a par conséquent proposé de maintenir le montant de son indemnité de fonctions et d’objectifs à hauteur de 400 euros, au même titre que les années 2021 et 2022.
7. Toutefois, en se bornant à soutenir que son placement en congé de maladie ordinaire ne peut justifier la diminution de son indemnité de fonctions et d’objectifs dès lors qu’elle n’a fait l’objet d’aucune réduction de son salaire et alors que l’esprit de la note de cadrage du 17 octobre 2023 est d’appliquer un pourcentage de modulation identique à celui appliqué sur son salaire, Mme A... n’établit pas l’erreur manifeste d’appréciation qu’elle invoque. La circonstance qu’au titre de l’année 2023, elle n’a volontairement pas bénéficié de l’ensemble de ses congés annuels et a décidé de soutenir le chef d’établissement en réalisant des travaux à son domicile pendant son arrêt de travail n’a pas d’incidence sur la légalité de la décision contestée. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’eu égard aux responsabilités exercées et à la charge de travail assumée par Mme A... dans l’exercice de ses fonctions, quand bien même le directeur interrégional des services pénitentiaires a, lors d’un entretien le 25 juillet 2023, reconnu son professionnalisme et sa manière de servir, l’administration aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en ne modulant pas au taux de 4 le montant de l’indemnité de fonctions et d’objectifs qui lui a été attribuée.
8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par Mme A... tendant à l’annulation de la décision du 12 décembre 2023 par laquelle le directeur interrégional a fixé la modulation de son indemnité de fonctions et d’objectifs pour 2023 à un montant de 450 euros bruts doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction, et en tout état de cause ses conclusions indemnitaires.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et au garde des Sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,
Mme Keiflin, première conseillère,
M. Garros, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025.
La rapporteure,
Laura KEIFLIN
La présidente,
Anne LEFEBVRE-SOPPELSA
La greffière,
Nadine PENNETIER-MOINET
La République mande et ordonne au garde des Sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.