Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2002681

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 octobre 2020 et le 12 août 2021, Mme A B, représentée par Me Picoche, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la communauté d'agglomération d'Épinal a implicitement rejeté sa demande indemnitaire du 9 juillet 2020 ;

2°) de condamner la communauté d'agglomération d'Épinal à lui verser :

- au titre de la perte de chance d'accéder à la fonction publique: une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice ;

- en raison de l'absence de requalification de son contrat à durée déterminée en contrat à durée indéterminée : une somme de 6 949,15 euros nets au titre de l'indemnité de licenciement, une somme de 10 000 euros au motif du trouble manifeste dans ses conditions de vie et du préjudice moral qu'elle a subis du fait de son maintien dans une situation de précarité pendant dix années et une somme de 15 000 euros en raison de son préjudice matériel et moral lié à la perte de son emploi ;

- en raison du refus de renouveler son contrat à durée déterminée : une somme de 5 560,18 euros au titre de la perte de rémunération entre le 10 mai 2020 et le 10 mai 2021 et une somme de 10 000 euros en raison du trouble manifeste dans ses conditions de vie et du préjudice moral qu'elle a subis ;

3°) de condamner la communauté d'agglomération d'Épinal à lui verser les intérêts au taux légal sur l'ensemble de ces sommes à compter du 9 juillet 2020 ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération d'Épinal une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a perdu le bénéfice de l'accès à la fonction publique territoriale qui lui était ouvert dans le cadre de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 alors qu'elle remplissait les conditions d'accès au cadre d'emplois des éducateurs des activités physiques et sportives ; elle ne s'est en outre pas vu accorder l'autorisation de participer aux préparations au concours d'accès de ce cadre d'emplois ;

- en application de l'article 3-4 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, elle devait bénéficier d'un contrat à durée indéterminée dès lors que ses contrats doivent être regardés comme ayant été conclus sur le fondement du 2° de l'article 3-3 de la même loi ;

- le licenciement dont elle a fait l'objet est illégal dès lors qu'elle n'a pas bénéficié de l'entretien préalable prévu à l'article 42 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 et que cette décision n'est pas motivée en méconnaissance de l'article 42-1 du même décret ; elle devait en outre bénéficier d'une indemnité de licenciement en application des articles 43, 45 et 46 de ce décret ;

- la collectivité a abusivement recouru aux contrats à durée déterminée ;

- la décision de ne pas renouveler son dernier contrat n'a pas été prise dans l'intérêt du service.

Par des mémoires en défense enregistrés les 15 février et 10 septembre 2021, la communauté d'agglomération d'Épinal, représentée par Me Bentz, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Grandjean, rapporteure,

- les conclusions de Mme Guidi, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bentz, représentant la communauté d'agglomération d'Épinal.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B a été recrutée le 10 mai 2010 par la communauté de communes d'Épinal-Golbey aux droits de laquelle est venue la communauté d'agglomération d'Épinal (CAE) en qualité d'éducateur des activités physiques et sportives exerçant les fonctions de maître-nageur sous couvert de plusieurs contrats à durée déterminée d'une durée d'un an. Par un courrier en date du 5 mars 2020, la CAE l'a informée de sa décision de ne pas renouveler son contrat à son terme le 9 mai 2020. Le 9 juillet 2020, Mme B a saisi la CAE d'une demande d'indemnisation en raison des préjudices qu'elle estime avoir subis et qu'elle évalue à la somme globale de 57 509,33 euros.

Sur la responsabilité de la communauté d'agglomération d'Épinal :

En ce qui concerne la privation du bénéfice d'une intégration dans un cadre d'emplois territorial en qualité de fonctionnaire :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 17 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret pris pour l'application de la présente loi dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, l'autorité territoriale présente au comité technique compétent un bilan sur la mise en œuvre du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire prévu au présent article, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 précitée, comportant, le cas échéant, le bilan de la transformation des contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée, en application des articles 21 et 41 de la présente loi. L'autorité territoriale présente également un rapport sur la situation des agents remplissant les conditions définies aux articles 14 et 15 ainsi qu'un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire. Ce programme détermine notamment, en fonction des besoins de la collectivité territoriale ou de l'établissement public intéressé et des objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, les cadres d'emplois ouverts aux recrutements réservés, le nombre d'emplois ouverts à chacun de ces recrutements et leur répartition entre les sessions successives de recrutement. / Pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mis en place au 1er janvier 2017, le rapport et le programme pluriannuel prévus aux deux dernières phrases du premier alinéa sont présentés par l'autorité territoriale au comité technique au plus tard le 30 juin 2017. / La présentation du rapport et du programme donne lieu à un avis du comité technique dans les conditions fixées à l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée. / Le programme pluriannuel d'accès à l'emploi est soumis à l'approbation de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public, puis mis en œuvre par l'autorité territoriale ". En vertu de l'article 18 de la même loi, la mise en œuvre de ce programme pluriannuel est organisée selon notamment des sélections professionnelles et des concours réservés.

3. Il résulte de l'instruction que Mme B, qui justifiait de deux ans et onze mois de services effectifs auprès de la CAE au 31 mars 2013, était susceptible de remplir les quatre années de service exigées par la loi du 12 mars 2012 au cours des six années précédant soit l'ouverture d'une sélection professionnelle, soit d'un concours réservé éventuellement ouverts à compter de mai 2016 pour l'accès au cadre d'emplois d'éducateur territorial des activités physiques et sportives. Toutefois, la requérante n'établit pas que la CAE avait décidé de souscrire au programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire pour permettre la titularisation d'un éducateur des activités physiques et sportives par la voie de la sélection professionnelle ni qu'elle ait ouvert un emploi relevant de ce cadre d'emplois à l'accès par concours réservé. Dans ces conditions, et alors que l'intégration dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale au titre de ce dispositif dérogatoire n'est pas de droit, Mme B ne peut utilement se prévaloir, à l'appui de sa demande indemnitaire, de la circonstance qu'elle était susceptible de remplir les conditions d'ancienneté requises avant la fin du dispositif le 12 mars 2018.

4. En deuxième lieu, Mme B soutient que les refus opposés à ses demandes de formation en vue de préparer le concours d'accès au cadre d'emplois des éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives l'ont privée d'une chance d'accéder à un emploi de la fonction publique territoriale en qualité de titulaire. Toutefois, il résulte de l'instruction que si l'intéressée s'est présentée à ce concours par la voie externe en 2013, 2016, 2018 et 2020, elle ne justifie avoir sollicité une formation en vue de sa préparation qu'en 2010 et le 25 février 2019. La première de ces demandes a été refusée par la communauté d'agglomération pour des motifs budgétaires par un courrier du 23 juillet 2010 qui invitait l'intéressée à renouveler sa demande pour la rentrée 2011/2012, ce que Mme B ne justifie pas avoir fait. S'il ne résulte pas de l'instruction que la demande du 25 février 2019 ait été accordée, Mme B n'établit pas que, compte tenu de la date de cette demande, elle aurait été en mesure de suivre une session de formation lui permettant de préparer utilement le concours auquel elle s'est présentée au début de l'année 2020. En tout état de cause, l'inscription sur une liste d'aptitude ne confère pas un droit à être nommé dans le corps ou cadre d'emplois correspondant. Or, il ne résulte pas de l'instruction, eu égard aux appréciations portées sur la manière de servir de l'intéressée et à la décision de la CAE de ne pas renouveler, pour ce motif, le contrat dont elle l'avait fait bénéficier jusqu'à alors, que Mme B ait perdu une chance sérieuse d'être titularisée dans un grade du cadre d'emplois d'éducateur territorial des activités physiques et sportives. Par suite, le moyen tiré de la perte de chance d'accéder au sein de la CAE à un emploi dans des conditions pérennes en raison des refus de formation à la préparation au concours opposés par son employeur doit être écarté.

En ce qui concerne l'absence de bénéfice d'un contrat à durée indéterminée :

5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale applicable au 10 mai 2019, date du dernier renouvellement du contrat de Mme B : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : / () 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi ; / () Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. / Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée ". Aux termes de l'article 3-4 de la même loi : " II. - Tout contrat conclu ou renouvelé pour pourvoir un emploi permanent en application de l'article 3-3 avec un agent qui justifie d'une durée de services publics de six ans au moins sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique est conclu pour une durée indéterminée. / () Lorsqu'un agent remplit les conditions d'ancienneté mentionnées aux deuxième à quatrième alinéas du présent II avant l'échéance de son contrat en cours, les parties peuvent conclure d'un commun accord un nouveau contrat, qui ne peut être qu'à durée indéterminée. En cas de refus de l'agent de conclure un nouveau contrat, l'agent est maintenu en fonctions jusqu'au terme du contrat à durée déterminée en cours ".

6. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, pour les agents contractuels de la fonction publique territoriale recrutés sur un emploi permanent, en fonction jusqu'au 22 décembre 2019, date de modification de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, le renouvellement d'un contrat doit intervenir selon les règles fixées par l'article 3-4 de la loi du 26 janvier 1984 et ne peut donc concerner que les titulaires de contrats entrant dans les catégories énoncées à l'article 3-3 de la même loi.

7. Il ressort des mentions portées sur les contrats conclus avec Mme B que celle-ci a été recrutée par la CAE à compter du 10 mai 2010 en qualité d'éducateur des activités physiques et sportives pour exercer les fonctions de maître-nageur et que cet engagement a été reconduit chaque année pour une durée totale de dix années. Ainsi, ce recrutement ne correspond pas à une mesure temporaire. Ces différents contrats ne sauraient dès lors être regardés comme ayant été conclus ni sur le fondement du premier alinéa de l'article 3, dans sa version en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 à la date du recrutement initial de la requérante, et devenu l'article 3-1, pour remplacer un agent momentanément indisponible, ni sur celui du 1° de l'article 3 en vigueur depuis le 14 mars 2012 de la même loi pour répondre à un accroissement temporaire d'activité, ni encore sur celles des dispositions de cette loi qui, en vertu du premier alinéa de l'article 3 repris ensuite au premier alinéa de l'article 3-2, permettent le recrutement d'agents non titulaires dans des emplois permanents pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire.

8. Toutefois, il résulte également de l'instruction que Mme B occupait ainsi un emploi, qui par son niveau et sa nature correspondait à des fonctions susceptibles d'être exercées par un fonctionnaire du cadre d'emplois des éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives appartenant à la catégorie B de la fonction publique territoriale. Ainsi, Mme B ne peut être regardée comme ayant été recrutée durablement dans un emploi de catégorie A sur le fondement de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984. Il en résulte que, même si le recrutement de Mme B ne pouvait être regardé comme une mesure temporaire, l'intéressée ne remplissait pas les conditions, rappelées au point 6 du présent jugement, pour prétendre, en mai 2019, au bénéfice du renouvellement de son contrat en contrat à durée indéterminée.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 21 de la loi du 12 mars 2012 susvisée : " A la date de publication de la présente loi, la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée est obligatoirement proposée à l'agent contractuel, employé par une collectivité territoriale ou un des établissements publics mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée conformément à l'article 3 de la même loi, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la présente loi, qui se trouve en fonction ou bénéficie d'un congé prévu par le décret pris en application de l'article 136 de ladite loi. / Le droit défini au premier alinéa du présent article est subordonné à une durée de services publics effectifs, accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement public, au moins égale à six années au cours des huit années précédant la publication de la présente loi. Toutefois, pour les agents âgés d'au moins cinquante-cinq ans à cette même date, la durée requise est réduite à trois années au moins de services publics effectifs accomplis au cours des quatre années précédant la même date de publication. / () ".

10. Il résulte de l'instruction que Mme B, qui a été recrutée le 10 mai 2010 et était âgée de moins de cinquante-cinq ans au 13 mars 2012, date de publication de la loi du 12 mars 2012, ne justifiait pas à cette même date d'une durée de services accomplis auprès de la CAE au moins égale à six ans au cours des huit années précédant le 13 mars 2012. Par suite, à supposer invoqué le bénéfice des dispositions précitées, Mme B n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû voir son contrat être transformé en contrat à durée indéterminée dès l'entrée en vigueur de cette loi du 12 mars 2012.

11. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 8 et 10 que la décision en litige doit s'analyser comme une décision de refus de renouveler un contrat à durée déterminée et non pas comme une mesure de licenciement. Par suite, Mme B ne peut soutenir que la décision mettant fin à son contrat aurait méconnu les dispositions des articles 42, 42-1 et 43 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale et que la CAE aurait engagé sa responsabilité en ne faisant pas application de ces articles.

En ce qui concerne le recours abusif à des contrats à durée déterminée :

12. Il résulte de l'instruction que Mme B a exercé ses fonctions au sein des services de la CAE de manière continue entre le 10 mai 2010 et le 9 mai 2020 dans le cadre de dix contrats successifs à durée déterminée, pour des périodes d'un an afin, prétendument, de remplacer du personnel titulaire momentanément indisponible, pour faire face à un besoin lié à un accroissement d'activité ou pour faire face à la vacance temporaire d'un emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire alors, ainsi qu'il a été mentionné au point 7 du présent jugement, que ce recrutement ne pouvait être regardé comme une mesure temporaire. Dans ces conditions, Mme B est fondée à soutenir que la CAE a recouru abusivement à une succession de contrats à durée déterminée. Elle peut ainsi prétendre à la réparation des préjudices directs et certains qu'elle a subis du fait de l'interruption de la relation d'emploi avec la CAE.

En ce qui concerne la décision de refus de renouvellement du contrat à durée déterminée opposée à Mme B :

13. Un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d'un droit au renouvellement de celui-ci. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme du contrat, de ne pas le renouveler, que pour un motif tiré de l'intérêt du service.

14. Il résulte de l'instruction que la décision de ne pas renouveler le contrat de Mme B est motivée à la fois par la circonstance que l'intéressée n'a pas réussi le concours d'accès au cadre d'emplois des éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives alors que l'emploi doit être pourvu par un fonctionnaire, et par des motifs liés à sa manière de servir. Il ne résulte pas de l'instruction qu'en refusant de reconduire le contrat de Mme B, dont les appréciations sur la manière de servir font régulièrement mention de difficultés relationnelles tant avec les usagers qu'avec ses collègues ou sa supérieure hiérarchique directe, y compris en fin d'année 2019 et début d'année 2020, le président de la CAE se soit fondé sur des faits matériellement inexacts ou ait commis une erreur manifeste dans l'appréciation des aptitudes professionnelles de l'intéressée. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le refus de renouveler son contrat, pris sur un motif tiré de l'intérêt du service, serait constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la CAE.

Sur l'indemnisation :

15. Le préjudice financier subi par Mme B doit être évalué en fonction des avantages financiers auxquels elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Aux termes du premier alinéa de l'article 45 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " La rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires ". Aux termes de l'article 46 de ce même décret : " L'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article précédent pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base. () ".

16. Conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article 45 du décret du 15 février 1988 cité au point précédent, la rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire déduction faite des sommes perçues au titre du supplément familial de traitement et de l'indemnité de sujétion expertise, effectivement perçus au cours du mois civil précédant la fin de fonctions. Il ressort du bulletin de paie du mois d'avril 2020 que la rémunération nette servant à la détermination de l'indemnité de licenciement calculée selon ces principes, s'élève à 1 331,79 euros. Par ailleurs, le nombre d'années de services accomplies par l'intéressée auprès de la CAE s'élève à dix années. Compte tenu de ces éléments, l'indemnité de licenciement à laquelle Mme B aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, s'élève à la somme de 6 658,95 euros, qu'elle est fondée à percevoir.

17. Le préjudice moral subi par Mme B en conséquence du recours abusif à une succession de contrats à durée déterminée à laquelle il a été mis fin par la décision en litige, doit être évalué à la somme de 2 000 euros.

18. Il résulte de ce qui précède que Mme B est fondée à demander la condamnation de la CAE à lui verser la somme totale de 8 658,95 euros en réparation de son préjudice.

Sur les intérêts :

19. Mme B a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité précisée au point 18 du présent jugement à compter du 15 juillet 2020, date de réception de sa réclamation préalable par la CAE.

Sur les conclusions relatives aux dépens :

20. La présente instance ne comporte aucuns dépens. Par suite, les conclusions présentées à ce titre par la CAE doivent, en tout état de cause, être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la CAE demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la CAE une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er :La communauté d'agglomération d'Épinal est condamnée à verser à Mme B la somme de 8 658,95 euros (huit mille six cent cinquante-huit euros et quatre-vingt-quinze centimes) majorée des intérêts de droit à compter du 15 juillet 2020.

Article 2 : La communauté d'agglomération d'Épinal versera à Mme B une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la communauté d'agglomération d'Épinal sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la communauté d'agglomération d'Épinal.

Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Grandjean, première conseillère,

M. Gottlieb, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022.

La rapporteure,

G. Grandjean Le président,

B. Coudert

La greffière,

A. Mathieu

La République mande et ordonne à la préfète des Vosges en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.