Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2102514

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 31 août 2021 et un mémoire en réplique enregistré le 3 mars 2022, la Fondation Saint-Charles, représentée par Me Martin et Me Brancaleoni demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de lui accorder la réduction des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2018 et 2019 dans les rôles de la commune de Maxéville à raison de locaux sis 34 avenue du général Leclerc à Maxéville à concurrence, d'une part, de la non-application des mécanismes de planchonnement et de lissage ainsi que des surimpositions générées par la non prise en compte des pondérations justifiées et, d'autre part, de la surimposition résultant de la revalorisation des tarifs résultant des lois du 29 décembre 2010 et 16 août 2012 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'administration a méconnu les dispositions des articles 1494 du code général des impôts et 324 A de l'annexe III à ce code en considérant que l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Notre-Dame du Bon Repos et l'EHPAD Saint-Sauveur ne devaient pas faire l'objet d'une évaluation séparée ; en conséquence, c'est à tort que les mécanismes dits de planchonnement et de lissage n'ont pas été appliqués pour la calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont elle était redevable au motif que le locaux avaient fait l'objet d'un changement de consistance après le 1er janvier 2017 ;

- les surfaces retenues par le service s'agissant des constructions nouvelles bénéficiant d'une exonération de longue durée de la taxe foncière sont erronées ;

- la pondération des surfaces taxables des EHPAD Notre-Dame du Bon Repos et Saint-Sauveur opérée par le service est erronée ;

- la superficie du parking de l'EHPAD Notre-Dame du Bon Repos retenue par le service n'est pas justifiée ;

- à la suite de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels organisée par la loi de finances rectificative pour 2010, elle a vu ses cotisations de taxe foncière ont augmenté de manière continue à compter des impositions de l'année 2017 ;

- les conditions et les modalités de revalorisation pour la détermination de la valeur locative servant de base à la taxe foncière apparaissent contraires aux normes supérieures que sont la Constitution et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- l'absence de prise en compte du caractère lucratif ou non de l'activité exercée dans les maisons de retraite par le décret du 10 octobre 2011 et l'absence de prise en compte de la destination au secteur social des locaux conduisent à une situation de discrimination des locaux rattachés au parc social qui est prohibée par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;

- le décret n° 2018-535 codifié à l'article 310 Q de l'annexe II au code général des impôts est illégal dès lors qu'il méconnaît l'article 1498 du code général des impôts.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 mars 2022, le directeur départemental des finances publiques de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, et le premier protocole additionnel à cette convention ;

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, notamment son article 34 ;

- le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Coudert, vice-président, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coudert, magistrat désigné,

- les conclusions de Mme Guidi, rapporteure publique,

- et les observations de Me Martin, représentant la Fondation Saint-Charles.

Une note en délibérée présentée pour la Fondation Saint-Charles a été enregistrée le 4 juillet 2023 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. La Fondation Saint-Charles, reconnue d'utilité publique, est propriétaire d'un ensemble immobilier sis 34 avenue du général Leclerc à Maxéville, au sein duquel elle exploite notamment deux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), à raison duquel elle a été assujettie à la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des années 2018 et 2019. Par la présente requête, elle demande la réduction des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties ainsi mises à sa charge dans les rôles de la commune de Maxéville (Meurthe-et-Moselle).

Sur les conclusions aux fins de réduction des impositions en litige :

En ce qui concerne l'évaluation distincte :

2. D'une part, aux termes de l'article 1494 du code général des impôts, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " La valeur locative des biens passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties () est déterminée, conformément aux règles définies par les articles 1495 à 1508, pour chaque propriété ou fraction de propriété normalement destinée à une utilisation distincte ". Aux termes de l'article 324 A de l'annexe III à ce code : " Pour l'application de l'article 1494 du code général des impôts on entend : / 1° Par propriété normalement destinée à une utilisation distincte : / a. En ce qui concerne les biens autres que les établissements industriels l'ensemble des sols terrains et bâtiments qui font partie du même groupement topographique et sont normalement destinés à être utilisés par un même occupant en raison de leur agencement ; / () / 2° Par fraction de propriété normalement destinée à une utilisation distincte lorsqu'ils sont situés dans un immeuble collectif ou un ensemble immobilier : / a. Le local normalement destiné à raison de son agencement à être utilisé par un même occupant ; / () ". Pour l'application de ces dispositions, la valeur locative de chaque fraction de propriété susceptible de faire l'objet d'une utilisation distincte par un même occupant doit faire l'objet d'une évaluation distincte. Est sans incidence la circonstance qu'elle fasse ou non l'objet d'une exploitation commerciale autonome.

3. D'autre part, aux termes du III de l'article 1518 A quinquies du code général des impôts : " Pour les impositions dues au titre des années 2017 à 2025 : / () 2° Lorsque la différence entre la valeur locative non révisée au 1er janvier 2017 et la valeur locative résultant du même I est négative, celle-ci est minorée d'un montant égal à la moitié de cette différence. / Le présent III n'est applicable ni aux locaux mentionnés au 2 du I du présent article, ni aux locaux concernés par l'application du I de l'article 1406 après le 1er janvier 2017, sauf si le changement de consistance concerne moins de 10 % de la surface de ces locaux ". Aux termes du I de l'article 1518 E du même code : " I. - Pour les biens mentionnés au I de l'article 1498 : / 1° Des exonérations partielles d'impôts directs locaux sont accordées au titre des années 2017 à 2025 lorsque la différence entre la cotisation établie au titre de l'année 2017 en application du présent code et la cotisation qui aurait été établie au titre de cette même année sans application du A du XVI de l'article 34 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, dans sa rédaction en vigueur le 31 décembre 2016, est positive. / Pour chaque impôt, l'exonération est égale aux neuf dixièmes de la différence définie au premier alinéa du présent 1° pour les impositions établies au titre de l'année 2017, puis réduite chaque année d'un dixième de cette différence. / L'exonération cesse d'être accordée à compter de l'année qui suit celle au cours de laquelle la propriété ou fraction de propriété est concernée par l'application du I de l'article 1406, sauf si le changement de consistance concerne moins de 10 % de la surface de la propriété ou fraction de propriété ; / () ". Enfin, aux termes du I de l'article 1406 dudit code : " Les constructions nouvelles, ainsi que les changements de consistance ou d'affectation des propriétés bâties et non bâties, sont portés par les propriétaires à la connaissance de l'administration, dans les quatre-vingt-dix jours de leur réalisation définitive et selon les modalités fixées par décret. () ".

4. Il résulte de l'instruction que les EHPAD Notre-Dame du Bon Repos et Saint-Sauveur exploités par la Fondation Saint-Charles font partie du même groupement topographique et exercent une même activité d'hébergement de personnes âgées dépendantes. La fondation requérante soutient notamment que les structures en cause bénéficient d'un agrément distinct ; que les deux établissements correspondent à des bâtiments indépendants, bénéficiant chacun de son propre parking, son entrée et ses voies de communications internes ; que les personnels de chacun des établissements ne sont pas permutables ; que la clientèle de chacun des EHPAD est distincte, l'établissement Notre-Dame du Bon Repos ayant vocation à accueillir le public le plus spécifique et précaire alors que celui du Saint-Sauveur est réservé aux personnes sans pathologie psychiatrique sévère. Toutefois ces circonstances ne permettent pas de considérer que les deux bâtiments en cause pourraient faire l'objet d'une utilisation distincte au sens des dispositions précitées de l'article 324 A de l'annexe III au code général des impôts. C'est par suite à bon droit que le service n'a pas procédé à une évaluation distincte des locaux des EHPAD Notre-Dame du Bon Repos et Saint-Sauveur.

5. Il suit de là, dès lors qu'il n'est pas contesté que les travaux de construction de l'EHPAD Saint-Sauveur, achevés en 2018, entrent dans le champ d'application du I de l'article 1406 du code général des impôts et ont concerné au moins 10 % de la surface de la propriété ou fraction de propriété, que la Fondation Saint-Charles n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les mécanismes de minoration et d'exonération prévus par les dispositions précitées des articles 1518 A quinquies et 1518 E du code général des impôts n'ont pas été appliqués par l'administration pour la détermination de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont elle était redevable au titre des années 2018 et 2019 dans les rôles de la commune de Maxéville.

En ce qui concerne la détermination de la valeur locative des locaux en litige :

6. Aux termes de l'article 1498 du code général des impôts, issu de l'article 30 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 et applicable à compter du 1er janvier 2018 : " I. - La valeur locative de chaque propriété bâtie ou fraction de propriété bâtie, autres que les locaux mentionnés au I de l'article 1496, que les établissements industriels mentionnés à l'article 1499 et que les locaux dont la valeur locative est déterminée dans les conditions particulières prévues à l'article 1501, est déterminée selon les modalités prévues aux II ou III du présent article. / Les propriétés mentionnées au premier alinéa sont classées dans des sous-groupes, définis en fonction de leur nature et de leur destination. A l'intérieur d'un sous-groupe, elles sont classées par catégories, en fonction de leur utilisation, de leurs caractéristiques physiques, de leur situation et de leur consistance. Les sous-groupes et catégories de locaux sont déterminés par décret en Conseil d'Etat. / II. - A. - La valeur locative de chaque propriété bâtie ou fraction de propriété bâtie mentionnée au I est déterminée en fonction de l'état du marché locatif à la date de référence du 1er janvier 2013, sous réserve de la mise à jour prévue au III de l'article 1518 ter. / Elle est obtenue par application d'un tarif par mètre carré déterminé conformément au 2 du B du présent II à la surface pondérée du local définie au C du présent II. / B. - 1. Il est constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d'évaluation qui regroupent les communes ou sections cadastrales de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène. / () 2. Les tarifs par mètre carré sont déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de propriétés. / () / C. - La surface pondérée d'un local est obtenue à partir de la superficie de ses différentes parties, réduite, le cas échéant, au moyen de coefficients fixés par décret, pour tenir compte de leur utilisation et de leurs caractéristiques physiques respectives ". Aux termes de l'article 1er du décret du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative, dont les dispositions sont aujourd'hui codifiées à l'article 310 Q de l'annexe II au code général des impôts : " Pour l'application du second alinéa du II de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 susvisée, les propriétés bâties mentionnées au I de cet article sont classées selon les sous-groupes et catégories suivants : / () Sous-groupe VIII : cliniques et établissements du secteur sanitaire et social : / Catégorie 1 : cliniques et établissements hospitaliers. / Catégorie 2 : centres médico-sociaux, centres de soins, crèches, haltes-garderies. / Catégorie 3 : maisons de repos, maisons de retraite (médicalisées ou non). / Catégorie 4 : centres de rééducation, de thalassothérapie, établissements thermaux. / () ".

7. La Fondation Saint-Charles soutient que les conditions et les modalités de révision des valeurs locatives des locaux professionnels prévues par la loi de finances rectificative pour 2010 sont contraires à la Constitution ainsi qu'à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

8. D'une part, en dehors des cas et conditions prévus par le chapitre II bis du titre II de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, relatif à la question prioritaire de constitutionnalité, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier la constitutionnalité de dispositions législatives. Si la requérante indiquait dans sa requête introductive d'instance qu'elle transmettra par un mémoire distinct une question prioritaire de constitutionnalité, il est constant qu'aucun mémoire distinct n'a été présenté. La requérante ne peut donc contester la constitutionnalité des dispositions législatives en cause. Par ailleurs, à supposer même que la requérante ait entendu contester la constitutionnalité des dispositions réglementaires prises pour l'application de la loi de finances rectificative pour 2010, elle n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

9. D'autre part, aux termes de l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Aux termes de l'article 14 de la même convention : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ".

10. Une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue ou la non-application d'un traitement différencié à des personnes se trouvant dans des situations sensiblement différentes, est discriminatoire, au sens des stipulations de l'article 14 de la convention, si elle n'est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d'utilité publique ou si elle n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi.

11. La Fondation Saint-Charles soutient en l'espèce qu'en ne prévoyant pas, dans le sous-groupe " cliniques et établissements du secteur sanitaire et social ", des catégories distinctes pour les EHPAD lucratifs et les EHPAD non-lucratifs et en les soumettant ainsi aux mêmes modalités de détermination de la valeur locative des locaux qu'ils utilisent, le pouvoir réglementaire aurait porté atteinte à ses biens ainsi qu'au principe de non-discrimination. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que les établissements lucratifs et les établissements non-lucratifs seraient, au regard à l'imposition en litige, qui est due à raison de la seule propriété de biens immobiliers imposables, et alors même qu'elle est assise sur la valeur locative déterminée fonction de l'état du marché locatif, dans une différence de situation telle que le pouvoir réglementaire, en ne prévoyant pas à l'article 1er du décret du 10 octobre 2011 un traitement différent entre les EHPAD lucratifs et les EHPAD non-lucratifs, puisse être regardé comme ayant ainsi introduit une discrimination prohibée par les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. A cet égard, est sans incidence sur cette appréciation la circonstance que le pouvoir réglementaire a, s'agissant du sous-groupe VII relatif aux établissements d'enseignement, distingué les établissements lucratifs des établissements non-lucratifs, la requérante se trouvant dans une situation différente des établissements rattachés à ce sous-groupe.

12. Enfin, si les dispositions du A du II de l'article 1498 du code général des impôts prévoient que la valeur locative de chaque propriété bâtie est déterminée " en fonction de l'état du marché locatif ", ce même article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des sous-groupes et des catégories permettant de classer les propriétés. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions litigieuses de l'article 310 Q de l'annexe II au code général des impôts auraient, en ne distinguant pas les EHPAD lucratifs des EHPAD non-lucratifs, méconnu les dispositions précitées du A du II de l'article 1498 du code général des impôts.

13. Il résulte de ce qui précède que la Fondation Saint-Charles n'est pas fondée à demander la réduction des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2018 et 2019 dans les rôles de la commune de Maxéville à concurrence du montant résultant de la revalorisation des valeurs locatives issues de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

En ce qui concerne la surface des locaux en litige :

S'agissant de la surface des constructions nouvelles :

14. Aux termes de sa requête introductive d'instance, la Fondation Saint-Charles soutenait que l'administration avait retenu, s'agissant de la construction achevée en 2010 et abritant l'EHPAD Notre-Dame du Bon Repos et s'agissant de la construction achevée en 2018 et abritant l'EHPAD Saint-Sauveur, des surfaces, et par suite des valeurs locatives, insuffisantes. Il ressort toutefois des éléments produits en défense par l'administration, non contestés en réplique par la requérante, que les surfaces retenues par le service, d'une part, correspondent aux surfaces mentionnées par l'architecte de la Fondation dans un document " Situation 10.2010 ", d'autre part, sont conformes aux surfaces revendiquées par la requérante sous déduction de la surface de la lingerie, évaluée distinctement, et des escaliers, non imposés. La contestation de la requérante sur ce point doit, par suite, être écartée.

S'agissant de la détermination des surfaces pondérées des locaux en litige :

15. Aux termes de l'article 324 Z de l'annexe III au code général des impôts : " Pour l'application du C du II de l'article 1498 du code général des impôts, la surface pondérée d'un local est la somme, le cas échéant arrondie au mètre carré inférieur, des superficies de ses différentes parties, affectées, le cas échéant, du coefficient mentionné au troisième alinéa. / La superficie des différentes parties d'un local, y compris celle des dégagements et sanitaires, est la superficie réelle, mesurée au sol, entre murs ou séparations et arrondie au mètre carré inférieur. / Lorsque l'une de ces parties a une valeur d'utilisation réduite par rapport à l'affectation principale du local, la superficie de cette partie est réduite par application d'un coefficient fixé à 0,5 lorsque cette partie est couverte et à 0,2 dans le cas contraire ".

16. En premier lieu, il résulte de l'instruction qu'aux termes de la décision d'admission partielle en litige, le service a retenu une superficie de 4 587 m2 s'agissant du parking à ciel ouvert alors que la requérante indique avoir déclaré à ce titre une superficie de 1 307 m2. Aucun des éléments du dossier ne permet de confirmer la superficie retenue par l'administration. Dans ces conditions, la Fondation Saint-Charles est fondée à demander que sa taxe foncière sur les propriétés bâties soit calculée en retenant une superficie d'espaces de stationnement non couverts de 1 307 m2.

17. En second lieu, dans le dernier état de ses écritures, la Fondation Saint-Charles soutient que c'est à tort que l'administration n'a pas fait application du coefficient de 0,5, prévu par les dispositions précitées de l'annexe III au code général des impôts pour les parties d'un local ayant une valeur d'utilisation réduite par rapport à l'affectation principale, s'agissant du salon mortuaire, des couloirs et dégagements, des locaux sociaux, vestiaires, sanitaires publics et personnels, de la bibliothèque et salle de formation et des réserves.

18. Toutefois, eu égard à l'activité d'hébergement de personnes âgées dépendantes exercée dans les locaux en litige, c'est à bon droit que l'administration a estimé que ne devaient pas être pondérées du coefficient de 0,5 les parties des locaux correspondant aux " couloirs et dégagements ", aux " locaux sociaux, vestiaires, sanitaires publics et personnels ", aux " bibliothèque, salle de formation " ainsi qu'aux " salon, infirmerie, salle de soin, salon mortuaire ", sans qu'y fasse obstacle la circonstance relevée par la requérante qu'elle n'était pas tenue de disposer dans ses locaux d'un salon mortuaire. En revanche, la requérante est fondée à soutenir que les parties des locaux correspondant aux " réserves " ont une valeur d'utilisation réduite par rapport à l'affectation principale des locaux et que leur superficie, de 224,36 m2, sans addition de construction, et de 325,21 m2 au 1er janvier 2018 et de 600,63 m2 au 1er janvier 2019, en tenant compte des additions de construction, devait être réduite par application d'un coefficient fixé à 0,5. La Fondation Saint-Charles est ainsi fondée à demander que la surface pondérée des réserves soit fixée à 162,61 m2 au 1er janvier 2018 et à 300,32 m2 au 1er janvier 2019. Il appartiendra au service, dans le cadre de l'exécution du présent jugement, afin de déterminer le montant de taxe foncière à restituer à la requérante, de tenir compte, s'agissant des réserves situées dans les constructions nouvelles, de l'exonération d'imposition dont elles ont bénéficié au titre des années en litige.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la Fondation Saint-Charles est seulement fondée à demander la réduction des cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2018 et 2019 dans les rôles de la commune de Maxéville à concurrence de la différence entre le montant mis à sa charge et celui résultant de la prise en compte des diminutions de surface pondérée fixées aux points 16 et 18 du présent jugement.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la Fondation Saint-Charles et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les cotisations de taxe foncière sur les propriétés bâties auxquelles la Fondation Saint-Charles a été assujettie au titre des années 2018 et 2019 à raison de locaux sis 34 avenue du général Leclerc à Maxéville sont réduites à concurrence de la différence entre les montants mis à sa charge et ceux résultant de la prise en compte des diminutions de surface pondérée fixées aux points 16 et 18 du présent jugement.

Article 2 : L'Etat versera à la Fondation Saint-Charles une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la Fondation Saint-Charles est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Fondation Saint-Charles et au directeur départemental des finances publiques de Meurthe-et-Moselle.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023.

Le magistrat désigné,

B. Coudert

Le greffier,

F. Richard

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.