Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 mars 2022, 14 avril 2023, 29 et 30 juin 2023, Mme D... C..., représentée par Me Colson, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) de condamner le département du Nord à lui verser la somme de 430 000 euros en réparation de ses préjudices résultant de l’illégalité fautive des décisions du président du département du Nord des 30 juin, 21 juillet et 25 novembre 2021, portant respectivement injonction de libérer son bureau, modification de ses attributions et non-renouvellement de son engagement, somme qui sera assortie des intérêts légaux à compter du 26 janvier 2022 et de la capitalisation de ces intérêts ;
2°) de mettre à la charge du département du Nord le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle est fondée à rechercher la responsabilité pour faute du département du Nord à raison de l’illégalité de la décision verbale du 30 juin 2021, dès lors que cette décision est entachée d’incompétence et constitue une sanction disciplinaire déguisée prise irrégulièrement, faute pour elle d’avoir préalablement été informée de l’ouverture à son encontre d’une procédure disciplinaire ainsi que des griefs reprochés et d’avoir été mise à même de présenter des observations ;
- elle est fondée à rechercher la responsabilité pour faute du département du Nord à raison de l’illégalité de la décision du 21 juillet 2021, dès lors que cette décision est entachée d’incompétence, méconnait les dispositions des articles 34 et 41 de la loi du 26 janvier 1984, celles de l’article 2 du décret du 19 décembre 2019 et celles de l’article 39-4 du décret du 15 février 1988, et qu’elle constitue une sanction déguisée ou un licenciement irrégulier ;
- elle est fondée à rechercher la responsabilité pour faute du département du Nord à raison de l’illégalité de la décision du 25 novembre 2021, dès lors que cette décision est entachée d’incompétence, qu’elle méconnait les dispositions du I de l’article 38-1 du décret du 15 février 1988 et n’est pas justifiée par l’intérêt du service ;
- le préjudice financier résultant directement de l’illégalité fautive de la décision du 25 novembre 2021 doit être réparé à hauteur de 80 000 euros et les troubles subis dans ses conditions d’existence à hauteur de 100 000 euros ;
- le préjudice moral subi à raison de l’illégalité de ces trois décisions peut être évalué à la somme de 250 000 euros.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 avril 2023 et 23 juin 2023, le département du Nord, représenté par la Selarl Ressources publiques Avocats, conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- les conclusions indemnitaires fondées sur l’illégalité de la décision du 21 juillet 2021 sont irrecevables, celle-ci étant constitutive d’une mesure d’ordre intérieur non susceptible de recours ;
- la décision du 30 juin 2021, qui est la conséquence de son changement d’affectation, n’est pas de nature à engager la responsabilité du département ; le préjudice moral ne présente pas de lien de causalité direct avec l’illégalité de la décision alléguée et son quantum est excessif ; le préjudice financier n’est pas établi et n’est pas davantage la conséquence directe des illégalités alléguées ;
- la décision du 21 juillet 2021 constitue une simple mesure d’ordre intérieur, au demeurant non fautive ; les préjudices invoqués ne sont pas en lien direct avec les éventuelles illégalités susceptibles d’entacher la décision et le quantum demandé revêt un caractère excessif ;
- s’agissant de l’illégalité fautive de la décision du 25 novembre 2021, la requérante ne justifie ni de l’existence des préjudices invoqués ni du lien de causalité entre ces préjudices et les illégalités éventuelles de cette décision ; le quantum demandé est au demeurant excessif.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;
- le décret n° 2019-1414 du 19 décembre 2019 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Piou,
- les conclusions de Mme Grard, rapporteure publique,
- les observations de Me Colson, représentant Mme C..., et celles de Me Fillieux, représentant le département du Nord.
Considérant ce qui suit :
Mme C... a été recrutée par le département du Nord en qualité de collaboratrice de cabinet par un arrêté du 21 avril 2015. Le département l’a ensuite employée en qualité de directrice de la communication, par le biais d’un contrat conclu le 23 février 2016 sur le fondement du 2° de l’article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, courant du 1er février 2016 au 31 janvier 2019. Son engagement a été renouvelé du 1er février 2019 au 31 janvier 2022. Le 26 janvier 2022, elle a sollicité l’indemnisation des préjudices subis à raison de l’illégalité fautive de trois décisions du président du conseil départemental du Nord des 30 juin 2021, 21 juillet 2021 et 25 novembre 2021 portant respectivement injonction de libérer son bureau, changement de ses attributions et non-renouvellement de son contrat. Cette demande ayant été implicitement rejetée, Mme C... demande au tribunal de condamner le département du Nord à lui verser, dans le dernier état de ses écritures, la somme 430 000 euros.
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :
La circonstance que la décision du 21 juillet 2021 constituerait une mesure d’ordre intérieur est, en tout état de cause, sans incidence sur la recevabilité de conclusions indemnitaires fondées sur les illégalités dont elle serait entachée. Par suite, une telle fin de non-recevoir tiré du défaut d’intérêt à agir de la requérante ne peut qu’être écartée.
Sur les conclusions indemnitaires :
Toute illégalité fautive est, en principe et quelle qu’en soit sa nature, susceptible d’engager la responsabilité de l’administration dès lors qu’elle présente un lien de causalité suffisamment direct et certain avec les préjudices invoqués, dont il appartient au demandeur d’établir la réalité et le bien-fondé.
En ce qui concerne la responsabilité du département du Nord :
S’agissant de la légalité de la décision du 30 juin 2021 :
En premier lieu, le département du Nord ne conteste pas que, le 30 juin 2021, le directeur général des services du département du Nord a reçu en entretien Mme C... et l’a notamment informée de ce que le président du conseil départemental, M. F... B..., lui demandait de libérer son bureau au plus tard le 2 juillet suivant. Toutefois, à la date de cette décision, M. B... n’était pas président du conseil départemental dès lors qu’il n’a été élu à cette fonction que par délibération du conseil départemental du 1er juillet 2021. Par suite, le département du Nord a entaché sa décision d’incompétence ratione temporis et cette illégalité est de nature à caractériser une faute.
En second lieu, en se bornant à soutenir que cette décision verbale lui enjoignant de libérer son bureau à bref délai constituerait une sanction déguisée, Mme C..., qui ne développe pas les motifs qui sous-tendraient une telle volonté répressive, ne démontre pas l’existence d’une intention du département du Nord de la sanctionner. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision en litige constituerait une sanction déguisée irrégulièrement prise.
S’agissant de la légalité de la décision du 21 juillet 2021 :
En premier lieu, il résulte de l’instruction que M. A..., directeur général des services du département du Nord, bénéficiait d’une délégation du 15 juillet 2021 à l’effet de signer « tous courriers, tous actes, toutes décisions, tous contrats, conventions et marchés en toutes matières entrant dans les compétences du département », à l’exclusion seulement des rapports destinés au conseil départemental ou la commission permanente, lesquels ne revêtent aucun caractère décisoire. Eu égard au caractère trop général de cette délégation, celle-ci n’est pas régulière et ne pouvait légalement fonder la compétence de M. A..., signataire de la décision du 21 juillet 2021. Mme C... est, dès lors, fondée à soutenir que cette décision est entachée d’incompétence.
En deuxième lieu, aux termes de l’article 39-4 du décret du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : « En cas de transformation du besoin ou de l'emploi qui a justifié le recrutement de l'agent contractuel sur un emploi permanent conformément à l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ou sur un contrat de projet, l'autorité peut proposer la modification d'un élément substantiel du contrat de travail tel que notamment la quotité de temps de travail de l'agent, ou un changement de son lieu de travail. Elle peut proposer dans les mêmes conditions une modification des fonctions de l'agent, sous réserve que celle-ci soit compatible avec la qualification professionnelle de l'agent. Lorsqu'une telle modification est envisagée, la proposition est adressée à l'agent par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par lettre remise en main propre contre décharge. / Cette lettre informe l'agent qu'il dispose d'un mois à compter de sa réception pour faire connaître, le cas échéant, son acceptation et l'informe des conséquences de son silence. A défaut de réponse dans le délai d'un mois, l'agent est réputé avoir refusé la modification proposée. ».
Il résulte des termes mêmes de la décision du 21 juillet 2021 que le département du Nord a décidé de faire « évoluer » Mme C... en mettant à profit ses compétences sur un autre projet départemental qualifié de transversal et stratégique, mais non précisé. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que ce changement d’affectation ait été motivé par une transformation du besoin ou de l’emploi ayant justifié le recrutement de Mme C... en qualité de directrice de la communication. Par ailleurs, l’intéressée n’a pas été informée, préalablement à ce changement d’affectation, de ce que le département du Nord envisageait de modifier un élément substantiel de son contrat ni invitée à donner réponse sous un mois, avec mention des conséquences d’un éventuel refus. Dans ces conditions, le département du Nord a entaché sa décision d’un vice de procédure et d’une erreur de droit. En revanche, la circonstance que cette décision n’ait pas été adressée à Mme C... par courrier recommandé avec accusé de réception mais remis en mains propres n’est pas de nature à caractériser une illégalité fautive.
En troisième lieu, aux termes de l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version alors en vigueur : « Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. /La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Elle indique, le cas échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l'article 3-3. Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé sont précisés. /Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent. ».
Il ne résulte pas de l’instruction que l’emploi de directrice de projet sur lequel Mme C... a été affectée par la décision litigieuse ait été préalablement créé par délibération du conseil départemental. Par suite, la décision du 21 juillet 2021 est, pour ce motif également, entachée d’illégalité.
En quatrième lieu, aux termes de l’article 41 de la loi précitée du 26 janvier 1984, dans sa version alors en vigueur : « Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade./ Les vacances d'emploi précisent le motif de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir./ L'autorité territoriale pourvoit l'emploi créé ou vacant en nommant l'un des candidats inscrits sur une liste d'aptitude établie en application de l'article 44 ou l'un des fonctionnaires qui s'est déclaré candidat par voie de mutation, de détachement, d'intégration directe ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier, par voie de promotion interne et d'avancement de grade./ Les centres de gestion et le Centre national de la fonction publique territoriale rendent accessibles les créations ou vacances mentionnées à l'alinéa précédent dans un espace numérique commun aux administrations mentionnées à l'article 2 du titre Ier du statut général des fonctionnaires ». Et, aux termes de l’article 2 du décret du 19 décembre 2019 relatif à la procédure de recrutement pour pourvoir les emplois permanent de la fonction publique ouverts aux agents contractuels, dans sa version alors en vigueur : « I. - L'autorité compétente procède à la publication, par tout moyen approprié, des modalités de la procédure de recrutement applicable aux emplois permanents susceptibles d'être occupés par des agents contractuels qu'elle décide de pourvoir. /II. - L'autorité compétente assure la publication de l'avis de vacance ou de création de l'emploi permanent à pourvoir sur l'espace numérique commun aux trois fonctions publiques dans les conditions prévues par le décret du 28 décembre 2018 mentionné ci-dessus. Lorsqu'il n'est pas prévu d'obligation de publication sur cet espace numérique commun, elle assure la publication de l'avis de vacance ou de création sur son site internet ou, à défaut, par tout moyen assurant une publicité suffisante. III. - L'avis de vacance ou de création de l'emploi est accompagné d'une fiche de poste qui précise notamment les missions du poste, les qualifications requises pour l'exercice des fonctions, les compétences attendues, les conditions d'exercice et, le cas échéant, les sujétions particulières attachées à ce poste. Elle mentionne le ou les fondements juridiques qui permettent d'ouvrir cet emploi permanent au recrutement d'un agent contractuel. La fiche de poste indique également la liste des pièces requises pour déposer sa candidature et la date limite de dépôt des candidatures. IV. - Les candidatures sont adressées à l'autorité mentionnée dans l'avis de vacance ou de création de l'emploi permanent à pourvoir dans la limite d'un délai qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à un mois à compter de la date de publication de cet avis selon les modalités prévues au II. L'autorité compétente accuse réception de chaque candidature. ». Si ces dispositions subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale pour pourvoir un emploi vacant à l’accomplissement de cette mesure de publicité, elles ne s’appliquent toutefois pas à cette collectivité dans le cas où elle prononce une mutation dans l’intérêt du service. Toutefois, en l’espèce, le département du Nord n’établit ni même ne soutient que la mutation de Mme C... aurait été faite dans l’intérêt du service et ne justifie pas davantage de l’accomplissement des mesures de publicité requises par les dispositions précitées. Par suite, la décision méconnait les dispositions précitées de l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984 et de l’article 2 du décret du 19 décembre 2019.
En dernier lieu, en se bornant à soutenir que la décision du 21 juillet 2021 procédant à son changement d’affectation constituerait une sanction déguisée, Mme C..., qui ne développe pas les motifs qui sous-tendraient une telle volonté répressive, ne démontre pas l’existence d’une intention du département du Nord de la sanctionner. Par ailleurs, dès lors que cette décision ne met pas fin à son engagement auprès du département, elle ne constitue pas un licenciement. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision en litige constituerait une sanction déguisée irrégulière ou un licenciement irrégulier.
S’agissant de la légalité de la décision du 25 novembre 2021 :
En premier lieu, il résulte de l’instruction que M. E..., responsable d’unité territoriale au sein de la direction des ressource humaines du département du Nord, disposait d’une délégation de signature régulière à l’effet de signer notamment, « les décisions relevant du président du conseil départemental (…) en vertu des pouvoirs propres qui lui sont conférés par les lois et règlements en vigueur », parmi lesquelles figurent les décisions portant non-renouvellement du contrat d’un agent de la collectivité dès lors que le président du conseil départemental est seul chargé de l’administration départementale, en application de l’article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le signataire avait bien compétence.
En deuxième lieu, aux termes de l’article 38-1 du décret précité du 15 février 1988, dans sa version applicable au litige : « I.- Lorsqu'un agent contractuel a été engagé pour une durée déterminée susceptible d'être renouvelée en application des dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables, l'autorité territoriale lui notifie son intention de renouveler ou non l'engagement au plus tard : (…) - trois mois avant le terme de l'engagement pour l'agent dont le contrat est susceptible d'être renouvelé pour une durée indéterminée en application des dispositions législatives ou réglementaires applicables (…) La notification de la décision finale doit être précédée d'un entretien lorsque le contrat est susceptible d'être reconduit pour une durée indéterminée ou lorsque la durée du contrat ou de l'ensemble des contrats conclus sur emploi permanent conformément à l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée est supérieure ou égale à trois ans.(…) »
Il résulte de l’instruction que Mme C... a bénéficié de deux contrats à durée déterminée de trois ans conclus sur le fondement des dispositions du 2° de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 et pouvait ainsi prétendre, en cas de renouvellement, au bénéfice d’un contrat à durée indéterminée. En application des dispositions précitées, la décision de ne pas renouveler son engagement devait lui être notifiée trois mois avant le terme de son contrat, soit au plus tard le 31 octobre 2021. Le département du Nord a, par suite, méconnu les dispositions précitées en ne l’en informant que le 25 novembre 2021. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que l’intéressée aurait bénéficié d’un entretien préalablement à la notification de la décision litigieuse. Dans ces conditions, le département du Nord a, également pour ces motifs, entaché sa décision d’illégalité.
En dernier lieu, un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie ni d'un droit au renouvellement de son contrat ni, à plus forte raison, d'un droit au maintien de ses clauses si l'administration envisage de procéder à son renouvellement. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler ou de proposer à l'agent, sans son accord, un nouveau contrat substantiellement différent du précédent, que pour un motif tiré de l'intérêt du service. Un tel motif s'apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l'agent. Lorsque l’agent a saisi le juge d’une demande tendant à ce que soit constatée l’illégalité de la décision de non-renouvellement de son contrat et conteste qu’elle a été prise dans l’intérêt du service, il appartient à l’administration, lorsqu’ils ne sont pas mentionnés dans la décision, de faire connaître au juge les motifs qui justifient, selon elle, de ne pas renouveler le contrat.
Il ne résulte d’aucun élément de l’instruction que la décision de ne pas renouveler l’engagement de Mme C... serait justifiée par un motif tiré de l’intérêt du service. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la décision du 25 novembre 2021 est irrégulière.
En ce qui concerne les préjudices :
En premier lieu, lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d'incompétence qui entachait la décision administrative illégale.
Il ne résulte pas de l’instruction que le président du conseil départemental du Nord en fonction le 30 juin 2021, qui travaillait avec Mme C... depuis près de six ans et avait rédigé des évaluations professionnelles élogieuses, aurait pris la même décision. Dans ces conditions, et compte tenu de la brutalité de cette annonce verbale, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l’intéressée en l’évaluant à la somme de 2 000 euros.
En deuxième lieu, eu égard aux illégalités retenues aux points 6 à 11 du présent jugement entachant la décision du 21 juillet 2021, à la perte de responsabilité induite par le changement d’affectation ainsi décidé, de directrice de la communication à directrice d’un projet au demeurant non décrit, qui a durablement porté atteinte à l’état psychique de Mme C..., et enfin à la brutalité des conditions dans lesquelles est intervenue cette seconde décision, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l’intéressée en l’évaluant à la somme de 3 000 euros.
En dernier lieu, lorsqu'un agent public sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de la décision de ne pas renouveler son contrat ou de le modifier substantiellement sans son accord, sans demander l'annulation de cette décision, il appartient au juge de plein contentieux, forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, de lui accorder une indemnité versée pour solde de tout compte et déterminée en tenant compte notamment de la nature et de la gravité de l'illégalité, de l'ancienneté de l'intéressé, de sa rémunération antérieure, et des troubles dans ses conditions d'existence.
Il résulte de l’instruction que Mme C... était employée par le département du Nord depuis plus de six ans à la date du non-renouvellement de son contrat et que la décision du 25 novembre 2021 est entachée des illégalités relevées aux points 15 et 17. Eu égard à la gravité de ces illégalités, à l’âge de la requérante à l’échéance de son contrat, aux difficultés rencontrées par l’intéressée pour retrouver un emploi, aux conditions brutales dans lesquelles est intervenue cette troisième décision ainsi qu’à l’atteinte morale qui en est résultée pour Mme C..., il sera fait une juste appréciation tant de son préjudice financier, tenant compte de la rémunération qu’elle percevait lors de l’exercice de ses fonctions, que de son préjudice moral et de ses troubles dans ses conditions d’existence, en en fixant la réparation à la somme globale de 50 000 euros.
Il résulte de tout ce qui précède que le département du Nord est condamné à verser à Mme C... la somme de 55 000 euros.
Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :
Mme C... a droit à ce que la somme de 55 000 euros soit assortie des intérêts au taux légal à compter du 26 janvier 2022, date de réception de sa demande préalable par le département du Nord.
La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation des intérêts a été demandée le 28 mars 2022. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 26 janvier 2023, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Sur les frais liés au litige :
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du département du Nord une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme C... et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : Le département du Nord est condamné à verser à Mme C... la somme de 55 000 euros avec intérêts au taux légal à compter du 26 janvier 2022. Les intérêts échus à la date du 26 janvier 2023 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.
Article 2 : Le département versera à Mme C... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... C... et au département du Nord.
Délibéré après l'audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Leguin, présidente,
Mme Piou, première conseillère,
M. Boileau, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre2025.
La rapporteure,
signé
C. Piou
La présidente,
signé
A-M. Leguin
La greffière,
signé
Sing
La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,