Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2300542

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 janvier 2023 et le 13 septembre 2024 sous le numéro 2300542, M. D A, représenté par Me Desfarges, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'avis de somme à payer valant titre exécutoire n° 00400-2022-4382-46233 pris le 16 décembre 2022 par lequel le président du conseil départemental du Nord a mis à sa charge une amende administrative d'un montant de 2 975 euros ;

2°) de le décharger de la somme précitée ;

3°) de mettre à la charge du département du Nord le versement à Me Desfarges, avocat de M. A, de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- l'alinéa 2 de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles a été méconnu, car le titre contesté a été émis avant l'épuisement des voies et délais de recours ;

- le titre contesté méconnaît l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales en l'absence de production de la copie du bordereau du titre dûment signé ; la direction générale des finances publiques ne peut se soustraire à son obligation d'information sur une signature électronique ;

- le titre litigieux est insuffisamment motivé ; il ne précise ni les bases ni les modalités de liquidation de l'amende ;

- la caisse d'allocations familiales n'a pas respecté à son égard son devoir d'information prévu par les articles L. 583-1 et R. 112-2 du code de la sécurité sociale ;

- le titre contesté est infondé en ce que le rapport d'enquête s'est contenté de mentionner qu'il résidait plus de 92 jours à l'étranger sans vérifier les motifs des séjours, et en ce que la situation sanitaire pour l'année 2020 l'a obligé à résider et à se maintenir en Colombie, sans possibilité de retour en France.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2024, le département du Nord conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

M. A a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 13 février 2023.

II. Par une requête, enregistrée le 24 mars 2023 sous le numéro 2302668, M. D A, représenté par Me Desfarges, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 23 janvier 2023, prise sur recours gracieux, par laquelle le président du conseil départemental du Nord a prononcé une amende administrative d'un montant de 2 975 euros ;

2°) de le décharger de la somme précitée ;

3°) de mettre à la charge de l'État le versement à Me Desfarges, avocat de M. A, de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- la caisse d'allocations familiales et le département du Nord ont commis des erreurs en renouvelant le versement du revenu de solidarité active pendant plusieurs mois ;

- la décision est insuffisamment motivée en ce qu'elle ne précise ni les bases ni les modalités de liquidation ;

- l'amende n'est pas justifiée car le rapport d'enquête s'est contenté de mentionner qu'il résidait plus de 92 jours à l'étranger sans vérifier les motifs de son séjour et que la situation sanitaire pour l'année 2020 l'a obligé à résider et à se maintenir en Colombie, sans possibilité de retour en France ; il est de bonne foi ; il revient à la caisse d'allocations familiales de prouver sa mauvaise foi ;

- le département du Nord a commis une erreur de droit et d'appréciation en s'abstenant d'examiner la réalité de sa situation ;

- compte tenu de sa bonne foi, il peut bénéficier du droit à l'erreur prévu par les dispositions des articles L. 123-1 et L. 123-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la caisse d'allocations familiales n'a pas respecté à son égard son devoir d'information résultant des articles L. 583-1 et R. 112-2 du code de la sécurité sociale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2024, le département du Nord conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

M. A a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 13 février 2023.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Le président du tribunal a désigné M. Cotte, vice-président, pour statuer sur le litige en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Le rapport de M. Cotte a été entendu au cours de l'audience publique.

La clôture de l'instruction a été prononcée, en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative, à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Lors d'un contrôle effectué par un agent assermenté de la caisse d'allocations familiales du Nord, en octobre 2021, il a été constaté que M. A n'avait pas déclaré sa résidence hors de France depuis le 21 février 2020, à savoir son séjour en Colombie depuis cette date. À la suite de ce contrôle, la caisse d'allocations familiales du Nord lui a notifié, le 1er février 2022, un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 9 919,47 euros. Le 29 mars 2023, à la suite de l'examen de son dossier, il a été informé que l'omission de sa déclaration de résidence hors du territoire national, depuis le 21 février 2020, constituait une fraude.

2. Par une décision du 12 décembre 2022, faisant suite à un courrier du 17 août 2022 qui indiquait la possibilité qu'une amende administrative soit prise à son encontre, le président du conseil départemental du Nord a informé l'intéressé, que sur avis de l'équipe pluridisciplinaire départementale du 19 octobre 2022, une amende administrative d'un montant de 2 975 euros était prise à son encontre. Le 16 décembre suivant, un avis de somme à payer valant titre exécutoire n° 00400-2022-4382-46233 a été émis. Le 6 janvier 2023, M. A a contesté, par un recours gracieux, la décision prononçant l'amende administrative. Par une décision du 23 janvier 2023, le président du conseil départemental du Nord a informé l'intéressé du rejet de son recours et du maintien de l'amende administrative.

3. Par les présentes requêtes, M. D A doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler l'avis de somme à payer valant titre exécutoire n° 00400-2022-4382-46233 et de le décharger de cette somme et d'annuler les décisions des 12 décembre 2022 et 23 janvier 2023.

Sur la jonction :

4. Les requêtes présentées pour M. A, qui concernent la situation d'un même allocataire, présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul jugement.

Sur les conclusions relatives à l'amende administrative (n° 2302668) :

5. En premier lieu, la décision du 12 décembre 2022 mentionne les considérations de droit qui en constituent le fondement et indique, s'agissant des considérations de fait, que le dossier de l'intéressé a été examiné par l'équipe pluridisciplinaire départementale le 19 octobre 2022 en raison de l'absence de déclaration de sa résidence à l'étranger. Elle indique le montant de l'amende et précise qu'il a été calculé en fonction du degré de gravité de la fraude constatée. Dès lors, les mentions que comporte la décision litigieuse étaient de nature à mettre le requérant à même de discuter utilement les motifs de cette décision et au juge d'exercer son contrôle. Par suite, les moyens tirés de l'insuffisance de motivation des décisions et de l'absence de bases de calcul et de liquidation doivent être écartés.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familiales : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective (..) a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. / () ". L'article R. 262-5 du même code dispose que : " Pour l'application de l'article L. 262-2, est considérée comme résidant en France la personne qui y réside de façon permanente ou qui accomplit hors de France un ou plusieurs séjours dont la durée de date à date ou la durée totale par année civile n'excède pas trois mois. () / En cas de séjour hors de France de plus de trois mois, l'allocation n'est versée que pour les seuls mois civils complets de présence sur le territoire ".

7. Aux termes de l'article R. 262-37 du code de l'action sociale et des familles : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. ".

8. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative prononcée et recouvrée dans les conditions et les limites définies, en matière de prestations familiales, aux sixième, septième, neuvième et dixième alinéas du I, à la seconde phrase du onzième alinéa du I et au II de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. La décision est prise par le président du conseil départemental après avis de l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 du présent code. La juridiction compétente pour connaître des recours à l'encontre des contraintes délivrées par le président du conseil départemental est la juridiction administrative. () ". Il résulte de ces dispositions que le président du conseil départemental peut sanctionner, par l'amende administrative qu'elles prévoient, des fausses déclarations ou des omissions délibérées de déclaration ayant abouti à un versement indu du revenu de solidarité active. La fausse déclaration ou l'omission délibérée au sens de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles doit s'entendre comme désignant les inexactitudes ou omissions qui procèdent d'une volonté de dissimulation de l'allocataire caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives. La fausse déclaration ou l'omission délibérée doit s'entendre comme désignant les inexactitudes ou omissions qui procèdent d'une volonté de dissimulation de l'allocataire caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives.

9. Il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration. Par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux.

10. Il résulte de l'instruction, notamment du rapport d'enquête, établi le 12 janvier 2022, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que M. A résidait en Colombie depuis le 21 février 2020. S'il soutient qu'il a été empêché de retourner en France en raison de la pandémie, du prix des billets d'avion ainsi que de la politique sanitaire de la Colombie, il n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations autre qu'un échange de courriels avec l'ambassade de France pour un déplacement interne au pays. Au demeurant, il résulte de ce rapport, sans que le requérant ne remette en cause cette mention, qu'il n'a pas informé la caisse d'allocations familiales de sa situation alors que l'agent note qu'il a effectué ses déclarations trimestrielles sur internet en se connectant depuis la Colombie et qu'il n'a avoué se trouver dans ce pays que lors d'une conversation téléphonique avec l'agent qui le confrontait à cette situation factuelle. Dans ces conditions, alors que les omissions déclaratives sont récurrentes et en l'absence de tout autre élément, la caisse d'allocations familiales du Nord a estimé que l'intéressé ne remplissait pas, pour la période du 1er février 2020 au 30 septembre 2021, la condition de résidence stable et effective en France au sens des dispositions précitées et lui a demandé la répétition des sommes versées.

11. En troisième lieu, l'amende ayant pour origine l'omission délibérée de l'allocataire de déclarer sa résidence à l'étranger, le président du conseil départemental du Nord n'a commis aucune erreur de droit et d'appréciation sur sa situation en prononçant une telle amende, et l'intéressé ne peut sérieusement invoquer son ignorance de la loi ou un manque d'information de la part de l'organisme de sécurité sociale, ni même une quelconque lacune dans l'information générale due aux assurés sociaux

12. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration: " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. / La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude () ". Aux termes de l'article L. 123-2 de ce code : " Est de mauvaise foi, au sens du présent titre, toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation. / En cas de contestation, la preuve de la mauvaise foi et de la fraude incombe à l'administration ".

13. Il résulte de l'instruction, que le président du conseil départemental du Nord a, notamment en produisant le rapport d'enquête établi par un agent assermenté de la caisse d'allocations familiales du Nord, rapporté la preuve de ce que M. A avait omis de déclarer sa résidence à l'étranger entre le 21 février 2020 et le 30 septembre 2021 et qu'il avait conscience de ne pas remplir la condition de résidence. Cette mauvaise foi quant à son lieu de résidence fait obstacle à ce que M. A puisse se prévaloir des dispositions de l'article L. 123-1 du même code. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 123-1 et L. 123-2 du code des relations entre le public et l'administration doit, par suite, être écarté.

14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation des décisions des 12 décembre 2022 et 23 janvier 2023 doivent être rejetées. Par voie de conséquence, il y a également lieu de rejeter les conclusions tendant à ce que M. A soit déchargé de la somme.

Sur les conclusions d'annulation du titre exécutoire (requête n° 2300542) :

15. En premier lieu, d'une part, au sein de la section 5 " Recours et récupération " du chapitre II, consacré au revenu de solidarité active, du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles prévoit que : " () Toute réclamation dirigée contre une décision de récupération de l'indu, le dépôt d'une demande de remise ou de réduction de créance ainsi que les recours administratifs et contentieux, y compris en appel, contre les décisions prises sur ces réclamations et demandes ont un caractère suspensif. () ". Aux termes de l'article L. 262-47 du même code : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'État. () ".

16. D'autre part, aux termes de l'article L. 262-52 du même code, qui figure au sein de la section 6 du même chapitre, intitulée " Lutte contre la fraude et sanctions " : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative prononcée et recouvrée dans les conditions et les limites définies, en matière de prestations familiales, aux sixième, septième et huitième alinéas du I et au II de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. La décision est prise par le président du conseil départemental après avis de l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 du présent code. La juridiction compétente pour connaître des recours à l'encontre des contraintes délivrées par le président du conseil départemental est la juridiction administrative. Aucune amende ne peut être prononcée à raison de faits remontant à plus de deux ans (). Le produit de l'amende est versé aux comptes de la collectivité débitrice du revenu de solidarité active ". Les dispositions en cause de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, telles qu'elles résultent des dispositions de l'article 114 de la loi du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, auxquelles il y a lieu de se référer s'agissant du décompte des alinéas de renvoi malgré l'absence d'actualisation ultérieure, ouvrent à la personne qui fait l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de la caisse de sécurité sociale la faculté de former un recours gracieux auprès du directeur, qui se prononce " après avis d'une commission composée et constituée au sein du conseil d'administration de l'organisme ". L'article R. 262-85 du code de l'action sociale et des familles précise que : " Pour l'application de l'article L. 262-52, les compétences dévolues au directeur de l'organisme de sécurité sociale et à la commission constituée au sein du conseil d'administration de cet organisme sont exercées respectivement par le président du conseil départemental et l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 ". Ainsi, l'amende administrative que le président du conseil départemental peut prononcer, après avis de l'équipe pluridisciplinaire, en cas de fausse déclaration ou d'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu de revenu de solidarité active, est susceptible d'un recours gracieux devant cette même autorité, qui se prononce à nouveau après avis de l'équipe pluridisciplinaire.

17. Il résulte de l'instruction que le département du Nord a notifié, par une décision du 12 décembre 2022, une amende de 2 975 euros à M. A. L'avis de sommes à payer a été émis le 16 décembre suivant. M. A a formé un recours gracieux contre cette décision le 6 janvier 2023. Les dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles, relatives aux réclamations dirigées contre une décision de récupération de l'indu et aux demandes de remise ou de réduction de la créance ainsi qu'aux recours administratifs ou contentieux contre les décisions prises sur ces réclamations et demandes, ne sont pas applicables aux décisions par lesquelles le président du conseil départemental prononce une amende administrative. Par suite, l'avis de sommes à payer pour le recouvrement de l'amende en litige pouvait être émise le 16 décembre 2022 alors même que l'indu de RSA était contesté par l'intéressé. Cette circonstance n'a pas privé M. A de son droit au recours, tant à l'encontre de la décision du président du conseil départemental du Nord qu'à l'encontre de l'avis de sommes à payer. Ce moyen, qui est inopérant, doit être écarté.

18. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () / 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. () / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. () ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point précédent, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénom et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

19. D'autre part, aux termes de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : " La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code. () ". Aux termes de l'article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales : " () Le président du conseil départemental est le chef des services du département. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services ".

20. Il résulte de l'instruction que l'avis des sommes à payer en litige a été signé électroniquement par M. B C pour le président du conseil départemental et par délégation. Le département du Nord produit le bordereau du titre attaqué, dûment signé par le signataire de l'ampliation adressée à l'intéressé et la délégation de signature du président du conseil départemental du Nord à M. C en date du 21 décembre 2021. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur du titre exécutoire en litige doit être écarté.

21. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

22. À supposer que le requérant se prévale de l'absence de mention des bases de liquidation, en l'espèce, le titre exécutoire contesté, pris au visa des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, porte la mention " Amende RSA 19 10 2022 " et renseigne le montant de l'indu pour la somme de 2 975 euros. Il résulte de l'instruction que le requérant a eu connaissance du montant de l'amende ainsi que du motif de cette dernière, en l'occurrence la non déclaration de séjours à l'étranger. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire en litige ne préciserait pas les bases ni les modalités de liquidation de l'indu en litige doit être écarté.

23. En quatrième lieu, ainsi qu'il a été dit plus haut, le moyen tiré du non-respect par la caisse d'allocations familiales de son devoir d'information sur la base de calcul et de la base de liquidation de l'indu, résultant des articles L. 583-1 et R. 112-2 du code de la sécurité sociale doit être écarté.

24. En dernier lieu, au vu de l'ensemble des éléments décrits, le requérant ne peut se prévaloir de ce que le département du Nord aurait commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation sur sa situation de résidence à l'étranger.

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25. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de l'avis de sommes à payer doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions tendant à ce que M. A soit déchargé de la somme mentionnée dans l'avis de sommes à payer.

Sur les frais liés aux litiges :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge du département du Nord et de l'Etat les sommes que M. A et son conseil demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2300542 et n° 2302668 sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D A, à Me Desfarges et au département du Nord.

Copie pour information sera adressée à la caisse d'allocations familiales du Nord.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2024.

Le magistrat désigné,

signé

O. Cotte

La greffière,

signé

B. Deltour

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

Nos 2300542 - 2302668