Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-1901563

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er août 2019 et le 4 août 2020, Mme A C, représentée par Me Amela-Pelloquin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 6 février 2019 par laquelle le maire de Thiers l'a informée que la prochaine révision du plan local d'urbanisme communal, au cours de laquelle le classement en zone constructible d'une partie de la parcelle cadastrée section ZR n° 113 lui appartenant serait examinée, ne pourra pas être lancée avant 2020 et que le classement ne pourra concerner l'ensemble des parcelles ZR 113 et 114 mais seulement une partie de la parcelle ZR 113 ;

2°) d'annuler la décision implicite née le 7 juin 2019 par laquelle le maire de Thiers a rejeté sa demande tendant au retrait de la décision du 6 février 2019 et refusé de faire droit à sa demande indemnitaire ;

3°) de condamner la commune de Thiers à lui verser la somme de 285 657 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Thiers la somme de 2 000 euros à verser à son avocate en application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Elle soutient que :

- la requête, qui respecte les prescriptions de l'article R. 414-3 du code de justice administrative, est recevable ;

- elle est recevable à agir contre le courrier du 6 février 2019 dès lors qu'elle demande également la condamnation de la commune de Thiers à l'indemniser du préjudice qu'elle a subi du fait du comportement fautif de cette dernière ;

- la décision du 6 février 2019 est illégale en ce qu'elle ne respecte pas l'accord qu'elle a conclu avec la commune de Thiers, tendant au classement en zone constructible des terrains cadastrés ZR 113 restant à sa propriété dans les délais promis et dans les conditions initialement approuvées ;

- la commune de Thiers a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité en s'engageant de manière illégale à faire passer une partie de ses terrains en zone constructible en contrepartie de la cession au prix d'un euro le mètre carré de 2 500 mètres carrés de terrains, en opérant des manœuvres par relances régulières pour obtenir la vente de ces terrains en lui assurant le classement prochain des terrains restant dans sa propriété, et en ne tenant pas sa promesse ;

- les préjudices qu'elle subit sont réels et certains, alors même que le classement de ses terrains en zone constructible interviendrait ultérieurement ;

- elle subit un trouble d'agrément et de jouissance lié au retard de la réalisation de la promesse de classer ses terrains en zone constructible, qui l'a contrainte de demeurer locataire et continuer à verser un loyer avec charges pendant au moins cinq ans à compter de 2014 ; ce préjudice doit être évalué à la somme globale de 42 000 euros ;

- elle subit un préjudice moral lié à l'incertitude sur la faisabilité de son projet de cession de terrains à bâtir ; ce préjudice doit être évalué à 10 000 euros ;

- elle est fondée à obtenir la réparation du préjudice financier qu'elle a subi en vendant à la commune de Thiers des terrains à un prix inférieur au prix qu'elle aurait consenti si la commune ne s'était pas engagée à classer ses terrains en zone constructible à titre de contrepartie ; le montant de ce préjudice s'élève à 68 457 euros ;

- elle subit un préjudice tiré de la perte de chance de vendre les 7 000 mètres carrés de terrain lui appartenant au prix de terrains à bâtir ; cette perte de chance doit être indemnisée à hauteur de 40 % et s'élève à 165 200 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 janvier 2020 et le 22 janvier 2021, la commune de Thiers, représentée par la SELARL DMMJB Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, faute de respecter les formalités prescrites à l'article R. 414-3 du code de justice administrative ;

- les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre le courrier du 6 février 2019 sont irrecevables dès lors que ce courrier ne présente pas le caractère d'une décision faisant grief à Mme C qui n'a ainsi pas intérêt à agir ;

- le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du courrier du 6 février 2019 est inopérant ;

- il est également inopérant en ce qu'il est dirigé contre la décision implicite de rejet de son recours gracieux qui n'a eu pour seul effet de lier le contentieux indemnitaire ;

- sa responsabilité pour faute n'est pas engagée dès lors qu'elle n'a pas fourni de renseignements erronés, que rien ne permet d'affirmer que le classement des terrains en litige en zone constructible ne sera pas effectif à l'issue de la procédure de révision, qu'elle n'a exercé aucune manœuvre ou pression à l'encontre de Mme C et qu'elle ne peut d'avantage être regardée comme n'ayant pas tenu sa promesse ;

- le trouble d'agrément et de jouissance invoqué par Mme C n'est pas démontré ; en outre, si Mme C calcule son préjudice sur la base de loyers mensuels de 700 euros charges comprises, il ressort des quittances de loyers qu'elle n'a versé que le montant du loyer et ne justifie pas du montant des charges ;

- le préjudice moral invoqué par Mme C n'est justifié ni dans son principe ni dans son montant ; à défaut, ce préjudice doit être ramené à de plus justes proportions ;

- le préjudice financier, tiré de la vente à un prix inférieur au prix normal des terrains cédés à la commune en 2015, n'est pas établi dès lors que la vente a été faite au montant de l'estimation faite par le service du domaine ; en outre, le montant de la cession des terrains par la commune pour la réalisation du lotissement tient compte des investissements entrepris pour la réalisation du lotissement ;

- le préjudice tiré de la perte de chance de vendre ses terrains au prix de terrains à bâtir n'est pas établi ; à tout le moins, l'évaluation de ce préjudice doit être ramenée à de plus justes proportions.

Par ordonnance du 24 février 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 mars 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Jurie, rapporteur public,

- et les observations de Me Amela-Pelloquin représentant Mme C et de Me Juilles représentant la commune de Thiers.

Considérant ce qui suit :

1. Au début des années 2011, la commune de Thiers s'est rapprochée de Mme C afin qu'elle lui cède une partie de sa parcelle cadastrée section ZR n° 113 sur le territoire de la commune dans le cadre de la réalisation d'un projet de lotissement. Par un acte notarié du 10 juillet 2015, la parcelle cadastrée section ZR n° 424, d'une surface de 2 402 mètres carrés, résultant de la division de la parcelle ZR 113, a été cédée à la commune de Thiers par Mme C pour le prix de 2 402 euros, soit 1 euro le mètre carré. Cet acte notarié précisait que la commune de Thiers acceptait également de classer en zone constructible environ 7 000 mètres carrés de la parcelle ZR n° 425, résultant de la division de la parcelle ZR 113 et dont Mme C demeurait propriétaire, lors de la procédure de révision du plan local d'urbanisme " qui devrait intervenir en 2014/2015 ". Par un courrier du 6 février 2019, le maire de Thiers, saisi d'une demande de Mme C tendant au classement en zone constructible d'une partie de sa parcelle, l'a informée que ce classement serait examiné lors " de la prochaine procédure de révision du PLU de Thiers ou de sa transformation en PLUI à l'échelle de la communauté de communes ", qu'une telle procédure n'interviendrait pas avant l'approbation du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin Thiers-Ambert et du programme local d'habitat à l'échelle de la communauté de communes dont la commune est membre et que " le classement ne pourra concerner l'ensemble des deux parcelles 113 et 114, mais qu'une partie de la 113 permettant la construction de maisons le long de la voie d'accès créée pour le lotissement ". Par un courrier du 4 avril 2019 de son avocat, notifié le 7 avril suivant, Mme C a demandé le retrait de la correspondance du 6 février 2019 qu'elle a considéré être une décision manifestant la volonté de la commune de ne pas respecter son engagement et demandé le versement de la somme de 285 657 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait du comportement de la commune. En raison du silence gardé par la commune sur cette demande, une décision implicite de rejet de sa demande est née le 7 juin 2019. Mme C demande au tribunal d'annuler la décision du 6 février 2019 du maire de Thiers ainsi que la décision implicite née le 7 juin 2019. Elle demande également la condamnation de la commune de Thiers à lui verser la somme globale de 285 657 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ".

3. La décision attaquée ne relève d'aucune des catégories de décisions devant être motivées en vertu de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Eu égard à la nature de cette décision, aucune disposition du code de l'urbanisme ne la soumet davantage à une obligation de motivation. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée est inopérant et doit être écarté. Il en va de même du moyen tiré de l'insuffisance de motivation invoqué à l'encontre de la décision implicite née le 7 juin 2019 rejetant le recours gracieux de Mme C dès lors que les vices propres dont cette décision serait entachée ne peuvent, en tout état de cause, pas être utilement invoqués.

4. En second lieu, au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation de la décision du 6 février 2019 précitée et de la décision née le 7 juin 2019 et portant rejet de son recours gracieux, Mme C se borne à soutenir que ces décisions ne respectent pas l'accord convenu avec la commune fin 2012 début 2013 de procéder au classement en zone constructible de l'intégralité de la partie de la parcelle ZR 113 restant à sa propriété en contrepartie de la cession d'une autre partie de cette même parcelle à la commune. Toutefois, un tel motif n'est pas susceptible d'exercer une influence sur la légalité d'une telle décision. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation présentées par Mme C ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Thiers :

5. Il résulte de l'instruction que, dans le cadre des pourparlers engagés en vue de l'acquisition d'une partie de la parcelle alors cadastrée ZR n°113 appartenant à la requérante, la commune de Thiers a indiqué à Mme C, aux termes d'un courrier du 6 février 2013, que " la révision du plan local d'urbanisme qui devrait intervenir en 2014/2015 comportera une proposition de classement en zone constructible d'une partie du reste de la parcelle ZR 113 afin que (la requérante) puisse y construire sa maison ". Elle a ultérieurement confirmé cet engagement par courriers du 25 juillet 2013 et 21 octobre 2013, en précisant, aux termes de ce dernier courrier, que, conformément à la demande de Mme C, elle s'engageait à classer en zone constructible environ 7 000 mètres carrés de la parcelle ZR n°113 en échange de la vente, à son profit, d'environ 2 500 mètres carrés de la même parcelle au prix d'un euro le mètre carré. Au cours de la réalisation de l'acte notarié de vente, qui interviendra le 10 juillet 2015, la commune a rappelé au notaire de Mme C, par courriers du 5 mars 2015 et du 27 avril 2015, que les 7 000 mètres carrés de terrains appartenant à Mme C ne pourront être classés en zone constructible qu'à l'issue de la procédure de révision de son plan local d'urbanisme qui " n'interviendra pas en 2015 mais plutôt en 2017 ".

6. Il résulte de l'instruction, en particulier du courrier du 21 octobre 2013, que la commune de Thiers a formulé la promesse de soumettre à la procédure de révision de son plan local d'urbanisme une proposition de classement de sa parcelle en zone constructible, à la demande de Mme C, afin de recueillir son consentement pour l'acquisition d'une partie de cette même parcelle, originellement cadastrée section ZR n°113. Ainsi, et alors même que la promesse de la commune de Thiers ne figure pas clairement contre une contrepartie de la cession de ce terrain dans l'acte notarié du 10 juillet 2015, la réalisation de cette vente a été rendue possible et acceptée par Mme C en contrepartie du classement des terrains litigieux en zone constructible après révision du plan local d'urbanisme de la commune. La commune de Thiers ne pouvait toutefois pas légalement s'engager à modifier la réglementation d'urbanisme pour recueillir le consentement de Mme C à la vente d'une partie de sa parcelle. Dans ces conditions, en s'engageant à proposer le classement en zone constructible de ces terrains lors d'une prochaine révision de son plan local d'urbanisme, la commune de Thiers a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

7. En outre, les termes employés par la commune de Thiers dans les courriers cités au point 5 traduisent l'engagement formel de la commune de proposer le classement de 7 000 mètres carrés de la parcelle de Mme C, désormais cadastrée section ZR n°425 après division cadastrale opérée pour les besoins de l'opération de cession de l'autre partie de la parcelle originelle à la commune de Thiers, lors d'une procédure de révision de son plan local d'urbanisme devant intervenir, dans un premier temps en 2014/2015 et ultérieurement prévue en 2017. La commune de Thiers n'a pas tenu cette promesse puisqu'il résulte de l'instruction que, par une dernier décision du 6 février 2019, elle informait à nouveau Mme C que le classement d'une partie de sa parcelle sera examiné lors de la prochaine procédure de révision de son plan local d'urbanisme, qui n'interviendra pas avant 2020 et l'approbation du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin Thiers-Ambert et du programme local de l'Habitat communautaire, tout en précisant qu'elle n'est pas en mesure de déterminer à quel échelon territorial sera réalisée cette procédure. En ne tenant pas sa promesse qui était en tout état de cause illégale ainsi qu'il a été dit au point précédent, la commune de Thiers a également commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

8. En revanche, et d'une part, si le courrier du 21 octobre 2013 mentionne l'engagement de la commune de Thiers à classer les terrains litigieux en zone constructible, cette même correspondance rappelle à la requérante que ce classement ne pourra intervenir qu'à l'issue de la procédure de révision du plan local d'urbanisme. Ainsi, Mme C n'est pas fondée à soutenir que la commune de Thiers s'est formellement engagée à classer son terrain en zone constructible.

9. D'autre part, s'il résulte de l'instruction que la commune de Thiers a relancé à plusieurs reprises Mme C au cours de l'année 2014 pour la conclusion de la vente d'une partie de sa parcelle, il ne résulte pas de l'instruction que l'engagement de la commune à proposer le classement en zone constructible de ses parcelles lors de la prochaine révision de son plan local d'urbanisme serait en l'espèce constitutif de " tentatives de pression " ou manœuvres destinées à la contraindre de vendre une partie de sa parcelle au prix d'un euro le mètre carré.

10. Enfin, si le courrier du 6 février 2019 mentionne que le classement ne pourra " concerner l'ensemble des deux parcelles 113 et 114 mais qu'une partie de la 113 permettant la construction de maisons le long de la voie d'accès créée pour le lotissement ", ces seules mentions ne permettent pas de tenir pour établi que la commune serait formellement revenue sur sa promesse de proposer le classement en zone constructible de 7 000 mètres carrés de la parcelle ZR 425 appartenant à la requérante et résultant de la fusion de la parcelle ZR 113.

En ce qui concerne les préjudices :

11. Si, eu égard à ce qui précède, Mme C est fondée à demander la réparation à la commune de Thiers du préjudice qu'elle a subi, c'est à condition de justifier de son caractère certain et direct.

12. En premier lieu, Mme C soutient avoir été contrainte de s'acquitter d'un loyer de 552,56 euros mensuels hors charges en raison de l'absence d'exécution, par la commune, de son engagement de proposer le classement de ses terrains en zone constructible. Elle soutient également qu'elle subit un préjudice, tiré de la perte de chance de céder ses terrains au prix de terrains à bâtir. Toutefois, Mme C ne peut se prévaloir de la réparation de préjudices résultant de l'inexécution d'une promesse illégale. Par ailleurs, et en tout état de cause, la seule production d'un projet de division cadastrale de sa parcelle originellement cadastrée section ZR 113, réalisé lors des pourparlers de cession de la partie de cette parcelle désormais cadastrée section ZR 424, ne saurait démontrer, qu'en l'espèce, Mme C avait effectivement pour projet de faire construire une maison d'habitation grâce au produit de la vente de ses terrains devenus constructibles.

13. En deuxième lieu, Mme C soutient qu'elle subit un préjudice résultant de la minoration du prix de cession de ses terrains à la commune de Thiers le 10 juillet 2015 pour le prix d'un euro le mètre carré. Toutefois, et d'une part, il résulte de l'instruction qu'elle a cédé ses terrains à leur prix réel, tel qu'estimé par le service du domaine. D'autre part, et en tout état de cause, si la requérante évalue ce préjudice en prenant pour base de calcul le prix de 59 euros le mètre carré de vente de lots du parc de la Roche, il résulte de l'instruction que le prix de 59 euros le mètre carré a été fixé après aménagement et viabilisation des terrains du lotissement, ce qui n'était pas le cas des terrains cédés par Mme C. Par ailleurs, elle n'établit pas, ni même n'allègue que la contrepartie d'un classement favorable de ses terrains l'aurait conduite à sous-estimer le prix de vente de la parcelle ZR 424 effectivement vendue à la commune alors que le prix de vente correspond à l'estimation faite par les domaines ainsi qu'il vient d'être dit. Dans ces conditions, la requérante n'évalue pas, la réalité des préjudices financiers qu'elle invoque.

14. En dernier lieu, Mme C n'établit pas la réalité du préjudice moral qu'elle indique subir en raison du retard pris par la commune de Thiers dans la réalisation de son engagement au demeurant illégal.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation et d'indemnisation doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Thiers, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme C au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la commune de Thiers au même titre.

D E C I D E:

Article 1er: La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Thiers présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à la commune de Thiers.

Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Courret, présidente,

M. Panighel, premier conseiller,

Mme Bollon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022.

Le rapporteur,

L. B La présidente,

C. COURRET La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.