Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2101178

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 juin 2021, le 28 juillet 2022, le 20 septembre 2022, le 10 mars 2024 et le 10 avril 2024, la société Assemblia, représentée par Me Le Chatelier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, de condamner la commune de Villebret, à lui verser la somme de 408 973,18 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 31 décembre 2020 et la capitalisation de ces intérêts ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Villebret la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requérante soutient que :

- à titre principal, la commune de Villebret a commis des manquements à ses obligations contractuelles en refusant de participer financièrement au rétablissement de l'équilibre économique de la concession d'aménagement dont elle était cocontractante ; elle est donc fondée à obtenir une indemnisation à ce titre ;

- à titre subsidiaire, elle doit être indemnisée sur le fondement de la théorie de l'enrichissement sans cause ou, à défaut, sur le fondement de la " perte de chance " ;

- la commune a commis une faute en insérant dans le contrat une clause non conforme aux dispositions de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme ;

- le préjudice subi à indemniser s'élève à la somme globale de 408 973,18 euros composée de 260 764,80 euros au titre du rachat des terrains invendus, 48 000 euros au titre de la perte de rémunération et 100 208,38 euros au titre de la participation d'équilibre.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 avril 2022, le 18 août 2022 et le 20 mars 2024, la commune de Villebret, représentée par la SELARL DMMJB Avocats, Me Martins Da Silva, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande relative à l'indemnisation du préjudice subi au titre du déséquilibre financier de l'opération est irrecevable dès lors qu'elle ne repose sur aucun fondement contractuel ;

- les demandes relatives à l'indemnisation du préjudice subi aux titres du rachat du foncier non aménagé, de la perte de rémunération et du portage de la trésorerie déficitaire de l'opération sont irrecevables dès lors qu'elles relèvent des opérations de liquidation de la concession qui doivent intervenir en fin de contrat ;

- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par courrier du 9 février 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré du caractère illicite du contrat en raison de la méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme.

La société Assemblia a produit, le 10 mars 2024, des observations en réponse à ce moyen d'ordre public qui ont été communiquées au défendeur.

Une note en délibéré, présentée par la société Assemblia, a été enregistrée le 31 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Nivet,

- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique,

- les observations de Me Bosquet, substituant Me Le Chatelier, représentant la société Assemblia et les observations de Me Martins Da Silva, représentant la commune de Villebret.

Considérant ce qui suit :

1. Par une concession d'aménagement signée le 30 mars 2011, la commune de Villebret a confié à la société d'équipement de l'Auvergne (SAUe), aux droits de laquelle est venue la société Assemblia, la réalisation de l'opération d'aménagement du lotissement " Les Saignes " sur le territoire de la commune. Par la présente requête, la société Assemblia demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, de condamner la commune de Villebret à lui verser la somme de 408 973,18 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. La commune soutient que la requête est irrecevable dès lors qu'une partie de la demande indemnitaire est dénuée de fondement contractuel et que l'autre partie de cette demande relève des opérations de liquidation de la concession qui doivent intervenir en fin de contrat. Ces questions relèvent toutefois, d'une part, du fondement de la responsabilité engagée et, d'autre part, du préjudice indemnisable au titre du fondement de la demande et, donc, du fond du dossier et non de sa recevabilité. Par suite, les fins de non-recevoir opposées en défense doivent être écartées.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne le terrain de responsabilité :

S'agissant de l'engagement de la responsabilité contractuelle :

3. D'une part, aux termes du II de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Lorsque le concédant décide de participer au coût de l'opération, sous forme d'apport financier (), le traité de concession précise (), à peine de nullité : / 1° Les modalités de cette participation financière () ; / 2° Le montant total de cette participation () ; L'apport financier () est approuvé par l'organe délibérant du concédant (). Toute révision de cet apport doit faire l'objet d'un avenant au traité de concession, approuvé par l'organe délibérant du concédant () ". Par ailleurs, l'article 15.3 du contrat de concession stipule : " En application de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme, le principe d'une participation de la Collectivité concédante au coût de l'opération d'aménagement, objet de la présente convention, est adopté. / Le bilan financier joint en annexe ne nécessite pas le versement d'une participation d'équilibre. / Toutefois, et en cas de besoin, une participation communale pourra être sollicitée ; le versement de celle-ci fera l'objet d'un avenant à la présente concession d'aménagement, avenant approuvé par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité concédante ". L'article 24-1 du même contrat prévoit : " Les parties s'engagent à exécuter le contrat () dans le respect des conditions économiques qui ont présidé à sa passation, telles qu'elles résultent du dossier remis lors de la consultation et du bilan financier prévisionnel joint en annexe n° 3. / A cet effet, les parties s'engagent à examiner chaque année les conditions de réalisation du présent contrat afin d'adapter le programme de l'opération, son planning, les modalités de réalisation ainsi que les conditions financières, au regard des évolutions constatées depuis le début de l'opération, et notamment celles constatées au cours de l'année précédente telles qu'elles résultent du CRAC. Ces adaptations feront l'objet d'avenants au contrat. ". Enfin, aux termes de l'article 24-3 : " Le montant de la participation prévue à l'article 15.3 est défini sur la base du dossier remis lors de la consultation, en fonction du programme de l'opération tel qu'il est défini à l'article 1 ci-dessus, ainsi que des éléments juridiques et financiers connus au jour de la signature du présent contrat. / Le Concédant s'engage à modifier le montant de cette participation pour tenir compte des évolutions qui affecteraient l'un de ces éléments et ayant des incidences sur les conditions de l'équilibre économique du contrat, que ces évolutions aient leur origine dans une demande spécifique du Concédant ou résultent d'une évolution des conditions économiques extérieures aux parties ".

4. D'autre part, lorsqu'une partie à un contrat administratif soumet au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

5. Il résulte de l'instruction que, à la date de sa conclusion, la concession ne prévoyait aucune participation financière à verser au concessionnaire. Le concédant s'est seulement engagé sur le principe d'une participation financière en cas d'évolution de l'équilibre économique du contrat et sur la conclusion d'éventuels avenants sans définir ni les modalités précises, ni le montant total, de cette participation financière qui ne présentait aucun caractère déterminable voire certain. Ainsi, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme qui prévoient la nullité du contrat lorsque les modalités de la participation du concédant et son montant total ne sont pas précisés, le contrat de concession conclu entre la commune de Villebret et la société d'équipement de l'Auvergne puis Assemblia doit être regardé comme étant entaché de nullité. Dans ces conditions, le présent litige ne peut être réglé sur le terrain contractuel.

S'agissant de l'engagement de la responsabilité extracontractuelle :

6. Le cocontractant de l'administration dont le contrat est entaché de nullité peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé. Dans le cas où la nullité du contrat résulte d'une faute de l'administration, il peut en outre, sous réserve du partage de responsabilité découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration. A ce titre, il peut demander le paiement des sommes correspondant aux autres dépenses exposées par lui pour l'exécution du contrat et aux gains dont il a été effectivement privé par sa nullité, notamment du bénéfice auquel il pouvait prétendre, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée. Toutefois, si le co-contractant a lui-même commis une faute grave en se prêtant à la conclusion d'un marché dont, compte-tenu de son expérience, il ne pouvait ignorer l'illégalité, et que cette faute constitue la cause directe de la perte du bénéfice attendu du contrat, il n'est pas fondé à demander l'indemnisation de ce préjudice.

7. D'une part, il résulte de ce qui vient d'être dit que, du fait de la nullité du contrat, la société Assemblia peut prétendre au remboursement des dépenses qui ont été utiles à la commune de Villebret.

8. D'autre part, la société Assemblia entend engager la responsabilité de la commune de Villebret en raison d'une faute commise par elle. Elle soutient ainsi que la collectivité a elle-même rédigé les termes du cahier des charges qui ont été repris au sein du contrat de concession de sorte que la nullité du contrat de concession lui est seule imputable et que cette nullité avantage les seuls intérêts de la commune. Si l'insertion dans le contrat, par l'administration, d'une clause illicite entraînant sa nullité constitue effectivement une faute de nature à engager sa responsabilité, il résulte toutefois de l'instruction que la conclusion du contrat de concession a été précédée d'une étude réalisée en 2010 par la société d'équipement de l'Auvergne. Les hypothèses financières prévisionnelles de cette étude prévoyaient un prix de cession inférieur à celui retenu par la collectivité au stade de la mise en concurrence et une participation financière de la commune. En conséquence, le cocontractant, qui se devait d'avoir étudié préalablement les conditions économiques de l'opération ne pouvait ignorer le déséquilibre qui affectait le contrat de concession signé. Par ailleurs, la société d'équipement de l'Auvergne, qui était spécialisée dans la réalisation d'opérations d'aménagements pour le compte des collectivités territoriales, ne pouvait ignorer, compte tenu de son expérience, l'illégalité du contrat en raison de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme. Il s'ensuit que la société Assemblia qui a commis une faute grave en signant le contrat n'est pas fondée à demander l'indemnisation du préjudice résultant d'une faute de la collectivité concédante.

En ce qui concerne l'indemnisation du concessionnaire :

9. En premier lieu, la société Assemblia demande que la commune soit condamnée à lui verser une indemnité de 260 764,80 euros correspondant au coût des terrains acquis qui n'ont pu être vendus à l'expiration du contrat de concession. Ces terrains sont composés majoritairement de terrains non aménagés. Si l'article 22.2 du contrat de concession prévoyait que la collectivité devenait propriétaire de ces terrains invendus à l'expiration du traité, la nullité de la convention s'oppose à l'application de cette stipulation contractuelle. La société Assemblia se contente de soutenir que ces biens présentent une utilité pour la commune dès lors qu'ils peuvent faire l'objet d'un aménagement. Toutefois, la société requérante demeure propriétaire de ces terrains et il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Villebret souhaiterait acquérir ces terrains et poursuivre les opérations d'aménagement. Par suite, la société Assemblia n'établit pas que la somme demandée à ce titre correspondrait à des dépenses utiles pour la collectivité. La demande présentée à ce titre ne peut qu'être rejetée.

10. En second lieu, les demandes sollicitées par la requérante au titre de la perte de rémunération de la société et à la participation d'équilibre ne visent pas au remboursement de dépenses qui peuvent être regardées comme ayant été utiles à la commune. Au demeurant, la société Assemblia, qui soutient que le déficit d'exploitation doit être indemnisé sur le terrain de l'enrichissement sans cause n'établit pas que les sommes dont elle demande ainsi à être indemnisée, correspondent à la valeur non amortie de dépenses d'investissement correspondant à des biens nécessaires à l'exploitation du service ou du déficit qu'elle a supportée à raison de cette exploitation. En conséquence, ces demandes doivent également être rejetées.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Assemblia n'est pas fondée à demander la condamnation de la commune de Villebret à lui verser la somme de 408 973,18 euros.

Sur les frais du litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villebret, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Assemblia une somme au titre des frais exposés par la commune de Villebret et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Assemblia est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Villebret sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Assemblia et à la commune de Villebret.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Bentéjac, présidente,

M. Jean-Michel Debrion, premier conseiller,

M. Nivet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2024.

Le rapporteur,

C. NIVET

La présidente,

C. BENTÉJAC La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne à la préfète de l'Allier en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2101178