Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 21 décembre 2022, et un mémoire, enregistré le 29 novembre 2025, Mme A... Mattioli, représentée par la SCP Teillot & Associés, Me Marion, demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 30 novembre 2022 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a refusé sa demande de détachement ;
2°) d’enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, à titre principal, de prendre une décision faisant droit à sa demande de détachement et à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ;
3°) de mettre à la charge du ministère de la justice la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision a été signée par une autorité incompétente ;
- elle n’a pas été prise à la suite d’un examen circonstancié de sa situation dès lors qu’elle ne fait « aucunement état de [sa] situation individuelle ainsi que des spécificités du poste de coordonnateur adjoint des actions partenariales de prévention de la délinquance alors même qu’en application de l’article L. 511-4 du code général de la fonction publique le droit à la mobilité constitue une garantie fondamentale de la carrière d’un fonctionnaire ; la décision en litige aurait dû tenir compter de sa qualité de conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation, de son expérience de dix ans dans ses fonctions exercées dans trois régions différentes et de ses compétences de juriste ;
- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle méconnaît l’article L. 511-3 du code général de la fonction publique puisqu’une demande de détachement ne peut donner lieu à un refus qu’en cas de nécessités de service ou en raison d’un avis rendu par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique ; les dispositions de l’article L. 513-8 du code général de la fonction publique ne peuvent fonder un refus de détachement ;
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que l’administration a estimé que les conditions de recrutement des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation ne peuvent être considérés comme étant de niveau équivalent avec celles des attachés territoriaux et que la nature des missions dévolues à ses deux catégories d’emplois ne peuvent être considérée comme de niveau comparable ; le corps des attachés territoriaux et celui des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation relèvent tous deux de la catégorie A ; les conditions de recrutement dans ses deux corps sont identiques ; le niveau des missions est de nature comparable.
Par un mémoire en défense enregistré le 27 juin 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir qu’aucun des moyens n’est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d’emploi des attachés territoriaux ;
- le décret n°
2019-50 du 30 janvier 2019 portant statut particulier du corps des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Bentéjac,
- les conclusions de M. Nivert, rapporteur public,
- et les observations de Me Roy, représentant Mme Mattioli.
Considérant ce qui suit :
Mme Mattioli, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation affectée au service pénitentiaire d’insertion et de probation Puy-de-Dôme/Cantal, a demandé à être placée en position de détachement auprès de la commune de Clermont-Ferrand. Par une décision du 30 novembre 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice s’est opposé à cette demande. Par la présente requête, Mme Mattioli demande l’annulation de cette décision.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 511-1 du code général de la fonction publique : « Tout fonctionnaire est placé (…) dans l’une des positions suivantes : (…) / 2° Détachement ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 511-3 du même code : « Hormis les cas où le détachement et la mise en disponibilité sont de droit, une administration ne peut s'opposer à la demande de l'un de ses fonctionnaires tendant, avec l'accord du service, de l'administration ou de l'organisme public ou privé d'accueil, à être placé dans l'une des positions mentionnées à l'article L. 511-1 ou à être intégré directement dans une autre administration qu'en raison des nécessités du service ou, le cas échéant, d'un avis rendu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Elle peut exiger de lui qu'il respecte un délai maximal de préavis de trois mois. Son silence gardé pendant deux mois à compter de la réception de la demande du fonctionnaire vaut acceptation de cette demande (…). ». Selon l’article L. 511-4 de ce code : « L'accès des fonctionnaires de l'Etat, des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers aux deux autres fonctions publiques, ainsi que leur mobilité au sein de chacune de ces trois fonctions publiques, constituent des garanties fondamentales de leur carrière. / Cet accès et cette mobilité peuvent s'exercer par la voie : (…) / 2° Du détachement, suivi ou non d’intégration (…) ». Enfin, l’article L. 513-8 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire peut être détaché dans un corps ou un cadre d'emplois de même catégorie et de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine. Le niveau est apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers. Ces dispositions s'appliquent sans préjudice de celles plus favorables prévues par les statuts particuliers. / Le fonctionnaire membre d'un corps ou cadre d'emplois dont au moins l'un des grades d'avancement est également accessible par la voie d'un concours de recrutement peut être détaché, en fonction de son grade d'origine, dans un corps ou cadre d'emplois de niveau différent, apprécié dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. / Le détachement s'effectue entre corps et cadres d'emplois de niveau comparable, lorsque le corps ou cadre d'emplois d'origine ou le corps ou cadre d'emplois d'accueil ne relève pas d'une catégorie. / L'accès à des fonctions du corps ou cadre d'emplois d'accueil dont l'exercice est soumis à la détention d'un titre ou d'un diplôme spécifique est subordonné à la détention de ce titre ou de ce diplôme. ».
Il résulte de ces dispositions qu’un détachement d’un agent entre corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveaux comparables doit s’apprécier au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts du corps des conseillers du corps des agents pénitentiaires d’insertion et de probation et du cadre d’emploi des attachés territoriaux en se fondant sur les missions statutaires qui y sont prévues et que ce n’est qu’en présence d’un motif tiré des nécessités du service, devant se comprendre comme celui qui serait de nature à exiger le maintien de l’agent dans son corps d’origine, qu’un refus de détachement peut être opposé à l’intéressé.
Il ressort de la décision du 30 novembre 2022 que le détachement de Mme Mattioli, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation dans le cadre d’emploi des attachés territoriaux a été refusé par le ministre de la justice au motif que le détachement n’intervient pas entre emploi de niveau comparable au regard tant des conditions de recrutement que de la nature des missions normalement dévolues à ces deux emplois.
D’une part, l’article 4 du décret du 30 janvier 2019 portant statut particulier du corps des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation prévoit que ceux-ci « exercent les attributions qui leur sont conférées par les lois et règlements dans l'objectif de prévention de la commission de nouvelles infractions et d'insertion ou de réinsertion sociale des personnes placées sous main de justice. / Dans le cadre des mesures alternatives aux poursuites pénales, des mesures ou peines restrictives ou privatives de liberté, ils procèdent à l'évaluation initiale et continue de la situation globale des personnes confiées par l'autorité judiciaire. Ils sont chargés de la conception et de la mise en œuvre du parcours et de l'accompagnement individualisé de l'exécution de la ou des peines et des mesures des personnes confiées, incluant le cas échéant le respect de leurs obligations judiciaires. / Compte tenu de leur expertise en matière de décisions de justice et d'accompagnement socio-éducatif, de leurs connaissances en criminologie et de l'impact de leurs actions sur l'exercice des libertés individuelles des personnes qui leur sont confiés, ils contribuent à la politique d'individualisation des peines ainsi qu'au développement des alternatives à l'incarcération et des aménagements de peine, selon les conditions prévues par le code de procédure pénale. / Ils contribuent à la conception, à la mise en œuvre et à l'animation de partenariats de proximité répondant aux besoins des personnes accompagnées. Ils œuvrent plus particulièrement au travail sur le sens de la peine afin de concourir au maintien ou à la restauration de l'autonomie et à la responsabilisation des personnes suivies. Au sein des établissements pénitentiaires, ils contribuent notamment à la prévention des effets désocialisants de l'incarcération et à la préparation à la sortie des personnes détenues. / Placés sous l'autorité hiérarchique des directeurs pénitentiaires d'insertion et de probation, ils sont à titre principal affectés au sein d'un service pénitentiaire d'insertion et de probation. Ils peuvent également être affectés en direction interrégionale, à l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire, dans l'un des centres nationaux d'évaluation ou à l'administration centrale. ».
D’autre part, aux termes de l’article 2 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d’emplois des attachés territoriaux : « Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. Ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service ».
Il ressort des dispositions statutaires précitées que les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, s'ils peuvent être chargés de la mise en œuvre de politiques pénales, sont également chargés de la conception et la mise en œuvre des parcours individualisés des personnes placées sous-main de justice et contribuent, au regard de leur expertise et de leur connaissance en criminologie et de l’impact de leurs actions sur l’exercice des libertés individuelles, à la politique d'individualisation des peines, au développement des alternatives à l'incarcération et des aménagements de peine tandis que les attachés territoriaux participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines variés où les collectivités sont susceptibles d’intervenir et peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières dans ces domaines. Ils peuvent, en outre, exercer des fonctions d'encadrement et assurer la direction de bureaux ou de services.
Ainsi, bien que les missions dévolues aux conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation soient majoritairement sectorielles alors que celles confiées aux attachés territoriaux couvrent l’ensemble des secteurs d’intervention des collectivités territoriales et donc correspondent à des domaines d’intervention plus larges, elles tendent toutes deux à des missions de conception et de mise en œuvre des politiques publiques impliquant un niveau d’expertise et de responsabilité élevé. Par suite, contrairement à ce que soutient le ministre, les missions normalement dévolues aux attachés territoriaux doivent être regardées comme étant de niveau comparable à celles exercées par les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation pour l’appréciation du critère tenant à la comparabilité du niveau de ces deux emplois sans qu’il soit besoin d’apprécier la comparabilité des conditions de recrutement. Le cadre d’emplois des attachés territoriaux devant être regardé comme de niveau comparable au corps des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation au sens de l’article L. 513-8 du code général de la fonction publique, la décision attaquée qui ne se fonde pas sur les nécessités de service qui feraient obstacle au détachement de Mme Mattioli est, dès lors, entachée d’erreur de droit.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que la décision du 30 novembre 2022 par laquelle le ministre de la justice, garde des sceaux a refusé la demande de détachement de Mme Mattioli dans le cadre d’emploi des attachés territoriaux doit être annulée.
Sur les conclusions aux fins d’injonction :
L’exécution du présent jugement implique nécessairement que l’administration procède au réexamen de la demande de détachement de Mme Mattioli en tenant compte des motifs développés aux points 7 et 8 du jugement.
Sur les frais liés au litige :
Il y a lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’Etat, partie perdante dans la présente instance, la somme totale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme Mattioli et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La décision du 30 novembre 2022 du garde des sceaux, ministre de la justice refusant à Mme Mattioli son détachement dans le cadre d’emploi des attachés territoriaux est annulée.
Article 2 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de procéder au réexamen de la demande de détachement de Mme Mattioli, en tenant compte des motifs développés aux points 7 et 8 du présent jugement.
Article 3 : L’Etat versera une somme totale de 1 500 euros à Mme Mattioli au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... Mattioli et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré après l'audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Bentéjac, présidente-rapporteure,
Mme Trimouille Coudert, première conseillère,
M. Perraud, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.
La présidente-rapporteure
C. BENTÉJAC
L’assesseure la plus ancienne,
C. TRIMOUILLE COUDERT
La greffière,
C. PETIT
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.