Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2101376

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 25 mai 2021, les 5 avril et 2 mai 2023, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) Lacrampe, représenté par Me Gallardo, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d'annuler la décision du 23 novembre 2020 par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé la valeur d'indemnisation de son cheptel bovin abattu en tant qu'elle limite cette valeur à 395 644 euros, ensemble la décision par laquelle la même autorité a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cette décision ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 82 398 euros en réparation de son préjudice ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 55 455 euros en réparation de son préjudice ;

4°) à titre subsidiaire, d'ordonner une mesure d'expertise judiciaire pour évaluer le préjudice subi, aux frais avancés de l'Etat ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaqué méconnaît l'arrêté du 30 mars 2001 fixant l'indemnisation des cheptels de bovins abattus en ce que l'expertise rendue le 14 février 2020 avait fixé l'indemnisation du cheptel à hauteur de 680 498 euros et que, d'une part, l'administration n'a pas respecté cette estimation et, d'autre part, elle n'a pas procédé à une nouvelle expertise ; ce vice de procédure l'a privé de son droit à une indemnisation intégrale de son préjudice ; l'administration l'a privé d'une garantie fondamentale en refusant d'organiser une nouvelle expertise alors que l'expertise existant était ancienne de plus d'une année ;

- elle méconnaît le principe " tu patere legem quam fecisti " en ne respectant pas la règle d'indemnisation qu'elle avait fixée elle-même ;

- si la circulaire du 3 juillet 2013 sur laquelle s'est fondée l'administration permet l'utilisation de l'expertise au-delà du délai de deux mois, cela ne signifie pas pour autant qu'une expertise ancienne de onze mois pouvait être utilisée ; en outre, l'administration n'a pas respecté les méthodes posées par cette circulaire en ce qu'elle n'a pas mis en œuvre les revalorisations par catégorie, n'a pas tenu compte des nouveaux animaux, ni de l'engraissement des animaux, ni enfin de la très haute valeur génétique du cheptel ; cette circulaire sur laquelle s'est fondée l'administration pour évaluer le cheptel est irrégulière dès lors qu'elle n'a pas été prise par une autorité compétente et qu'elle a un caractère réglementaire ; la circulaire n'a pas été publiée et est antérieure au 1er janvier 2019 de telle sorte qu'en application de l'article L 312-3 du code des relations entre le public et l'administration, elle devait être abrogée ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation puisqu'elle n'a indemnisé que partiellement l'abattage de son cheptel alors qu'en cas de manquements aux règles d'abattage du cheptel, il était seulement possible qu'elle le prive intégralement de toute indemnisation ; elle ne pouvait définir une méthode propre d'évaluation du préjudice qu'à condition de justifier de son évaluation ;

- la mesure d'abattage intégral est disproportionnée dès lors qu'aucun animal de son troupeau n'était infecté et que les manquements qui lui sont reprochés sont anecdotiques ;

- l'indemnisation de l'abattage fautif de son bétail doit être portée à la somme totale de 533 967 euros ; dès lors, l'administration doit verser une indemnité complémentaire de 82 398 euros ;

- il a subi un préjudice anormal et spécial qui ouvre droit à une indemnisation sur le principe de rupture d'égalité devant les charges publiques ; il est totalement privé de revenus compte tenu de l'abattage massif et il sera durablement privé de revenus le temps de reconstituer un cheptel alors que les abattages ordonnés n'étaient pas justifiés par l'état sanitaire de son troupeau qui n'était pas infecté et n'ont joué aucun rôle dans l'élimination de la tuberculose bovine ; ce préjudice est spécial puisqu'il est la seule victime de cette mesure de police sanitaire et est anormal puisque son cheptel était très important avec plus de 200 têtes, soit le plus important du département et qu'il était doté d'une haute qualité génétique ;

- ce préjudice de pertes d'exploitation doit être a minima évalué à la somme de 55 455 euros correspondant à une année de résultat ;

- à titre subsidiaire, une mesure d'expertise judiciaire doit être ordonnée afin d'évaluer les montants réels des préjudices subis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 janvier 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le principe est l'abattage total du cheptel lorsqu'il est découvert que des animaux sont atteints de la tuberculose, l'abattage sélectif est seulement une dérogation ;

- l'expertise réalisée les 19 et 24 décembre 2019 était bien conforme à l'arrêté du 30 mars 2001 ;

- concernant les modalités d'indemnisation du troupeau souche et la révision de la valeur des animaux le composant pour tenir compte de l'évolution du cheptel depuis l'expertise, seize bovins ont été exclus de l'indemnisation par l'Etat car ils sont considérés comme animaux d'engraissement destinés à la production de viandes et donc valorisés à l'initiative de l'éleveur, sans compensation financière par l'administration ; ainsi, d'une part, quinze génisses ont été retirées de l'inventaire reproducteur pour être transférées dans la catégorie engraissement au regard du nombre d'animaux habituellement engraissés chaque année par le groupement Lacrampe ; d'autre part, le nombre de génisses de renouvellement indemnisées est parfaitement cohérent avec celui de l'expertise puisqu'il y a eu 43 animaux indemnisés dans cette catégorie contre 42 qui avaient été comptabilisés lors de l'expertise, pour une valeur globale des génisses plus élevée lors de la révision de l'expertise d'un montant de 11 700 euros ; le préjudice d'un montant de 13 028 euros correspondant à la perte d'indemnisation de seize femelles du troupeau souche n'est donc pas fondé ; si 10 génisses ont changé de catégorie entre l'expertise initiale et leur abattage, passant de génisses à vache de plus de vingt-quatre mois, leur valeur a été révisée conformément aux modalités prévues et annoncées, le préjudice à hauteur de 5 720 euros invoqué par le groupement requérant n'est donc pas fondé ;

- concernant la méconnaissance du principe " tu patere legem quam fecisti ", la réévaluation du cheptel a été réalisée conformément aux règles et pratiques prévues par les textes ; les correctifs ont bien été appliqués pour tenir compte du changement de catégorie de chaque animal concerné et indemnisé ;

- concernant le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, en ce qui concerne les animaux à l'engraissement, la valorisation a été réalisée à l'initiative du groupement Lacrampe, sans complément indemnitaire de l'Etat, en raison des manquements graves et répétés opérés par le requérant concernant les mesures de biosécurité à respecter constatés à deux reprises sur le fondement de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime et de l'article 12 de l'arrêté du 17 juin 2009 ; pour ces animaux, le groupement Lacrampe a perçu la somme de 100 574,27 euros de valorisation bouchère payée directement par son négociant ou boucher ; aucun complément indemnitaire de l'Etat n'a été versé non plus concernant les frais sanitaires ;

- pour tous ces motifs, les indemnités réclamées par le groupement requérant ne pourront qu'être rejetées ; au surplus, les montants des préjudices avancés par la partie requérante concernant la valeur des animaux sont entachés d'erreurs, d'approximation et d'hypothèses de calcul infondées et sans justification ; la valorisation des animaux d'engraissement vendus directement relevait de la responsabilité du groupement Lacrampe ; les pertes estimées sont largement sur-évaluées et ne peuvent être portées à la charge de l'Etat qui n'a pas à se substituer aux carences de l'éleveur dans la mise en œuvre de sa stratégie de vente auprès des acheteurs ;

- concernant l'indemnisation des pertes d'exploitation, la mesure d'abattage total n'était pas une sanction mais la conséquence des manquements répétés aux règles qui entourent le plan d'assainissement mis en place ; les manquements aux règles ont entraîné un risque pour le cheptel et pour les cheptels environnants traduisant un risque d'échec majeur du plan mis en place ; l'administration a ordonné le retrait de la dérogation à l'abattage total face au risque majeur d'échec du protocole d'abattage sélectif de ce cheptel ; cette mesure n'était pas disproportionnée, les deux autres éleveurs de la même commune dont les cheptels ont également été déclarés infectés de tuberculose bovine concomitamment au groupement Lacrampe et qui ont été soumis aux mêmes décisions d'abattage dérogatoire partiel ont respecté les règles de biosécurités requises ;

- concernant l'indemnisation sur le terrain de l'égalité des chances, l'abattage total du cheptel du groupement Lacrampe répond à une protection légitime de l'intérêt sanitaire ainsi que de l'intérêt sanitaire particulier du troupeau bovin de ce groupement ; le requérant argue à tort que le cheptel n'a plus présenté de cas de tuberculose sur l'année 2020 puisqu'en janvier et juin 2020, 41 bovins étaient infectés ; un bovin abattu en février 2020 a été testé positif à l'abattoir de Castres le 19 mai 2020 ; lors de l'abattage total du cheptel, tous les animaux n'ont pas été testés ; dans ces conditions, le groupement requérant ne pouvait conclure à l'absence totale d'infection au moment de l'abattage total ; durant le protocole d'assainissement sélectif, le requérant a perçu la somme de 231 453,48 euros, dont 72 968,29 euros de la part de l'Etat, le reste ayant été versée au titre de la valeur bouchère ; après la décision d'abattage total, le groupement Lacrampe a perçu la valorisation bouchère des bovins d'engraissement abattus ainsi que les indemnisations complémentaires de l'administration relative au troupeau souche pour un total de 332 040,41 euros ;

- concernant le caractère anormal du préjudice, l'administration a bien pris en compte la haute valeur génétique du cheptel et a proposé au requérant de solliciter un protocole de sauvegarde génétique mais il n'a jamais donné suite à cette proposition ;

- aucun justificatif n'établit les préjudices allégués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration ;

- l'arrêté du 17 juin 2009 fixant les mesures financières relatives à la lutte contre la brucellose bovine et à la lutte contre la tuberculose bovine et caprine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corthier ;

- les conclusions de Mme Beneteau, rapporteure publique ;

- les observations de Me Gallardo, représentant le groupement Lacrampe et les observations de M. B, représentant le préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'un arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 27 novembre 2019 portant déclaration d'infection par le virus de la turberculose bovine de l'exploitation bovine du groupement agricole d'exploitation en commun Lacrampe, ce dernier a obtenu, par décision du 6 décembre 2019, une dérogation consistant en un abattage sélectif de son troupeau, accompagné de la mise en place d'un protocole d'assainissement. Par une décision du 14 février 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé, à la suite de l'expertise menée les 19 et 24 décembre 2019, le montant maximal de l'indemnité à verser, en cas d'abattage total du cheptel, à la somme de 680 498,50 euros correspondant à hauteur de 580 890,60 euros à la valeur marchande objective des animaux et à hauteur de 99 607,90 euros aux frais liés au renouvellement. Par un courrier du 29 avril 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé un avertissement à l'encontre du groupement Lacrampe et lui a demandé de respecter les mesures de biosécurité mises en place par le protocole. Par courrier du 27 juillet 2020, il a informé le groupement Lacrampe de sa décision d'interruption du protocole d'abattage. Par courrier du 28 septembre 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé le retrait de la dérogation à l'abattage total du cheptel de ce groupement. Par courrier du 23 novembre 2020, il a évalué l'indemnité d'abattage total du cheptel à la somme totale de 395 664,15 euros. Par courrier du 25 janvier 2021 réceptionné le même jour, le groupement Lacrampe a présenté un recours gracieux contre cette décision, lequel est resté sans réponse. Le groupement Lacrampe demande au tribunal d'une part, d'annuler la décision du 23 novembre 2020 par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé la valeur d'indemnisation de son cheptel bovin abattu en tant qu'elle limite cette valeur à 395 644 euros, ensemble la décision par laquelle la même autorité a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cette décision et d'autre part, de condamner l'Etat au versement des sommes de 82 398 euros et de 55 455 euros en réparation de ses préjudices issus respectivement de l'abattage total de son bétail et de pertes d'exploitation en résultant.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux. () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus sur ordre de l'administration dans sa version applicable au litige : " Lorsque : - un troupeau fait l'objet d'un abattage total ou partiel sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour l'application de l'article L. 221-1 du code rural ; (), les animaux abattus ainsi que les denrées et produits ci-dessus mentionnés faisant l'objet d'une indemnisation en application de l'article L. 221-2 du code rural sont estimés aux frais de l'administration par deux experts sur la base de la valeur de remplacement des animaux et de la valeur commerciale des denrées et des produits. La valeur de remplacement inclut la valeur marchande objective de chaque animal considéré () et les frais directement liés au renouvellement du cheptel selon les modalités définies à l'annexe I du présent arrêté pour les espèces bovine, ovines et caprines (). La valeur de remplacement inclut la valeur marchande objective de chaque animal considéré et les frais directement liés au renouvellement du cheptel selon les modalités définies à l'annexe I du présent arrêté (). Lorsqu'une valorisation en boucherie des animaux abattus est possible, le montant de cette valorisation est déduit du montant de l'estimation réalisée conformément au présent article. ". L'article 1 bis du même arrêté précise que " La valeur marchande objective des animaux peut être déterminée en fonction de critères définis par instruction du ministre chargé de l'agriculture, prenant notamment en compte l'âge, le sexe, la vocation économique, la valeur génétique et les performances zootechniques des animaux. / Si l'état de gestation des femelles est avéré, il en est tenu compte pour la détermination de leur valeur marchande objective. Les naissances survenant entre l'expertise et l'abattage ne donnent pas lieu à indemnisation complémentaire. / La valeur marchande objective est déterminée sans tenir compte des primes auxquelles les animaux visés par la décision d'abattage sont susceptibles de donner droit. ". Enfin, aux termes de l'article 6 du même arrêté : " Le ou les rapports d'expertise sont instruits par le préfet, qui peut solliciter la production de tout élément complémentaire d'appréciation de la valeur commerciale des denrées et produits ou de la valeur de remplacement des animaux et l'avis du directeur général de l'alimentation, notamment dans les cas définis au quatrième alinéa de l'article 5./ Le préfet arrête ensuite le montant définitif de l'indemnisation et le notifie au propriétaire des animaux, des denrées ou des produits./ Pour les catégories d'animaux des espèces concernées, ce montant ne peut excéder les montants plafonnés définis en annexe II du présent arrêté. ".

3. A titre liminaire, par une décision n° 2012-266 QPC du 20 juillet 2012, le Conseil Constitutionnel a jugé qu'une décision administrative de retrait d'indemnité prise sur le fondement de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime alors en vigueur avait le caractère d'une sanction administrative ayant le caractère d'une punition. Dès lors, les conclusions tendant à l'annulation d'une telle décision, telles que celles présentées par le groupement Lacrampe au cas d'espèce, ne saurait être regardée comme une action indemnitaire.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'arrêté du 30 mars 2001 :

4. Il résulte des dispositions précitées au point 2 qu'en cas d'abattage partiel ou total d'un troupeau sur ordre de l'administration, une expertise est réalisée au préalable afin de déterminer la valeur de remplacement des animaux. Il ressort des pièces du dossier, qu'en application de l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 précité, une expertise a été réalisée les 19 et 24 décembre 2019 dans le cadre de la procédure d'abattage partiel du cheptel du groupement Lacrampe décidée le 6 décembre 2019 à la suite de la découverte de cas de tuberculose bovine au sein du cheptel. Par décision du 14 février 2020, l'estimation de la valeur de remplacement du cheptel a été fixée à 680 498,50 euros. Cependant, par décision du 28 septembre 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé le retrait de sa décision de dérogation à l'abattage total du cheptel du groupement requérant et par décision du 23 novembre 2020, la valeur de remplacement du cheptel a été minorée à 395 664,15 euros. Si l'arrêté du 30 mars 2001 définit les règles encadrant la fixation du montant de l'indemnité relative à la valeur de remplacement du cheptel lors de la prise de décision initiale d'abattage d'un cheptel sur ordre de l'administration, aucune de ses dispositions ne prévoit de procédure en cas de modification de cette décision. Cependant, il ne résulte pas de cet arrêté une obligation pour le préfet ni de se conformer au montant de l'indemnité fixée par les experts, lors de la décision initiale ou en cas de changement de situation, ni de procéder à une nouvelle expertise au terme d'un certain délai en cas de retrait d'une décision de dérogation à l'abattage total d'un cheptel. En outre, au cas d'espèce, il résulte de l'instruction que le préfet, pour prendre la décision attaquée, s'est appuyé non seulement sur l'expertise réalisée les 19 et 24 décembre 2019, mais aussi sur les documents d'actualisation de ces données, sollicités auprès du groupement Lacrampe qui les a transmis par courriel du 23 octobre 2020, concernant notamment l'état du cheptel après la décision de retrait de la dérogation d'abattage total. Dès lors, le groupement Lacrampe n'est pas fondé à soutenir que le préfet des Pyrénées-Atlantiques aurait entaché d'un vice de procédure sa décision du 23 novembre 2020 en ne procédant pas à une nouvelle expertise de la valeur de remplacement de son cheptel.

En ce qui concerne la méconnaissance du principe " Tu patere legem quam fecisti " :

5. En vertu du principe " Tu patere legem quam fecisti ", l'administration doit respecter elle-même ses propres directives et l'administré, qui estime correspondre à l'un des critères qu'elle s'est posés, peut en réclamer l'application.

6. Ainsi qu'il a été dit au point 4, aucun texte ne régit les modalités de révision de l'estimation d'un cheptel en cas de retrait de la dérogation à l'abattage total et à la suite de la décision de retrait de la dérogation à l'abattage total du cheptel du groupement Lacrampe, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration se serait fondée sur les valeurs de remplacement résultant de l'expertise des 19 et 24 décembre 2019 sans tenir compte de l'évolution de l'état de ce cheptel. Ainsi, en procédant, dans ces conditions, à la réévaluation de l'estimation du cheptel, en application notamment des dispositions de l'arrêté du 30 mars 2001 précitées, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a exercé son pouvoir d'appréciation en tenant compte des particularités de la situation du requérant. Dès lors, le groupement Lacrampe n'est pas fondé à soutenir que la décision du 23 novembre 2020 méconnaîtrait le principe " tu patere legem quam fecisti ".

En ce qui concerne l'illégalité de la circulaire du 3 juillet 2013 :

7. D'une part, l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bienfondé, faire grief. En revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger. Le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence ou si, alors même qu'elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu'elles sont illégales pour d'autres motifs. Il en va de même s'il est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure.

8. D'autre part, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale.

9. Si le requérant soutient que l'administration ne pouvait se fonder sur la circulaire du 3 juillet 2013 afin de justifier de la décision attaquée et notamment des modes de calcul de la valeur marchande du cheptel en raison de son caractère irrégulier, il résulte de l'instruction que la décision du 23 novembre 2020, par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé le montant de l'indemnité d'abattage total de son troupeau à 395 664,15 euros, n'a pas été prise en application de cette circulaire dont l'objet est de préciser les modalités de l'expertise et de l'indemnisation des troupeaux assainis par abattage partiel dans le cadre de la lutte contre la tuberculose bovine.

10. Dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner la légalité de la circulaire du 3 juillet 2013, ce moyen sera écarté.

En ce qui concerne l'erreur d'appréciation :

11. Aux termes de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime : " () Toute infraction aux dispositions du présent titre et aux règlements pris pour leur application, qui a contribué à la situation à l'origine de l'abattage des animaux, peut entraîner la perte de tout ou partie de l'indemnité. La décision appartient au ministre chargé de l'agriculture, sauf recours à la juridiction administrative. () ". Aux termes de l'article 6 bis de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus sur ordre de l'administration dans sa version applicable au litige : " () III. - Les indemnités prévues par le présent arrêté ne sont pas attribuées dans les cas suivants : 1° Mort d'un animal, quelle qu'en soit la cause ; 2° Non-respect de la réglementation sanitaire relative aux mouvements d'animaux ; 3° Animal éliminé hors des délais fixés par le directeur des services vétérinaires ; 4° Animal vendu selon le mode dit "sans garantie" ou vendu à un prix jugé abusivement bas par le directeur des services vétérinaires ; 5° Toutes circonstances faisant apparaître une intention abusive de l'éleveur afin de détourner la réglementation de son objet.() ". Aux termes de l'article 12 de l'arrêté du 17 juin 2009 fixant les mesures financières relatives à la lutte contre la brucellose bovine et à la lutte contre la tuberculose bovine et caprine : " Les participations financières et indemnités prévues au présent arrêté ne sont pas attribuées s'il est établi par l'autorité administrative compétente que les bénéficiaires ont contrevenu à une ou plusieurs prescriptions des arrêtés du 15 septembre 2003 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la tuberculose des bovinés et des caprins ou du 22 avril 2008 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la brucellose des bovinés ainsi que des arrêtés préfectoraux pris pour leur application. ".

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le 11 décembre 2019, le préfet des Pyrénées-Atlantiques et le groupement Lacrampe ont conclu un protocole d'application et d'engagement de l'éleveur pour l'assainissement par abattage sélectif des animaux du cheptel comportant des mesures de biosécurité incombant au requérant. Or, à la suite d'un contrôle de l'exploitation du groupement Lacrampe le 27 avril 2020, les agents de la direction départementale de la protection des populations des Pyrénées-Atlantiques ont constaté, d'une part, l'absence de clôture efficace sur l'îlot n°10 permettant d'empêcher l'abreuvement des bovins au ruisseau se trouvant en bordure de la parcelle et d'autre part, la présence des bovins du groupement Lacrampe sur la parcelle îlot n°2 en contact avec les bovins d'un autre éleveur ainsi que l'absence de clôture à quatre mètres de cette exploitation voisine alors que le groupement Lacrampe avait déclaré ne pas utiliser cette parcelle comme pâture pour ses bovins. En outre, à la suite d'un second contrôle le 16 juillet 2020, les agents de la même direction ont constaté l'absence de clôture sur l'îlot n°14 empêchant l'abreuvement des bovins au ruisseau alors que des bovins pâturent dans la parcelle et que ce ruisseau borde en aval d'autres parcelles d'autres élevages bovins du secteur. Concernant l'îlot n°6 sur lequel des bovins sont présents et l'îlot n°5 qui ne comportait pas de bovins en pâturage le jour du contrôle, ont été constatées des traces de passages récents des bovins au bord des cours d'eau se trouvant en bordure de la parcelle indiquant l'insuffisante efficacité de la clôture mise en place. Enfin, il ressort également des pièces du dossier que le requérant ne conteste pas la matérialité de ces non-conformités à l'engagement signé le 11 décembre 2019 mais se borne à en minorer la gravité, les considérant de nature accessoire.

13. D'autre part, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime, ni de l'article 12 de l'arrêté du 17 juin 2009 qu'en cas de constat de non-conformités, l'administration soit tenue d'annuler le bénéfice de toute indemnisation, sans possibilité de moduler les montants proportionnellement à la gravité des faits constatés. Il est en effet inhérent à un dispositif indemnitaire de prévoir que, si la victime doit être regardée, par son comportement, comme ayant contribué à son propre préjudice, son droit à réparation peut être limité ou exclu, indépendamment du caractère de sanction administrative d'une telle décision. Il ressort des pièces du dossier que par la décision du 23 novembre 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé que les animaux à l'engraissement du cheptel seront valorisés sans complément indemnitaire de l'Etat et que l'effectif du troupeau souche serait évalué au regard du nombre d'animaux habituellement engraissés chaque année par le groupement Lacrampe de telle sorte que quinze jeunes femelles de moins de vingt-quatre mois ont été retirées de la proposition d'inventaire du cheptel souche et ont été intégrées au cheptel des animaux à l'engraissement. Enfin, la décision attaquée du 23 novembre 2020 précise que les frais sanitaires ont été retirés de l'enveloppe globale des frais et que les frais d'approche et de transport seront versées à hauteur du nombre d'animaux abattus sur ordre. Dès lors, le groupement Lacrampe n'est pas fondé à soutenir que le préfet des Pyrénées-Atlantiques aurait fait une inexacte application des dispositions précitées en prévoyant, dans les circonstances de l'espèce, une réfaction de l'indemnisation du cheptel abattu sur ordre de l'administration.

14. Il résulte de tout ce qui précède que le comportement du GAEC Lacrampe relativement à la mise en place du protocole d'assainissement en vue de la circonscription de l'infection par le virus de la tuberculose bovine de son troupeau et des troupeaux voisins constitue une faute au sens de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime pouvant entrainer une sanction de l'administration telle que rappelée par la décision n° 2012-266 QPC du 20 juillet 2012, du Conseil Constitutionnel.

En ce qui concerne le caractère proportionné de la sanction en litige :

15. Il résulte des points 12 et 13 que les manquements du groupement Lacrampe, dont la matérialité n'est pas contestée, ne peuvent être regardés comme anecdotiques au regard des risques encourus par les autres exploitations agricoles. Par ailleurs, la circonstance que l'éleveur ne respecte pas, de façon substantielle, les mesures de prophylaxie de la tuberculose bovine prévues par les dispositions réglementaires et les services vétérinaires est de nature à priver l'intéressé du bénéfice de l'indemnisation par l'Etat du préjudice lié à l'abattage des animaux infectés, y compris lorsque l'abattage a concerné l'ensemble du cheptel et donc également des animaux sains. Dès lors, la décision attaquée de réfaction de l'indemnisation accordée en cas d'abattage total de son cheptel n'a pas de caractère disproportionné. Par suite, le groupement Lacrampe n'est pas fondé à soutenir que la sanction attaquée serait disproportionnée au regard de l'absence de gravité des manquements constatés.

Sur l'existence d'une rupture d'égalité devant les charges publiques :

16. Les textes qui organisent un régime spécial d'indemnisation de propriétaires d'animaux reconnus tuberculeux et abattus sur ordre de l'administration, et qui mettent à la charge de l'Etat le versement des indemnités prévues, font obstacle à ce que la responsabilité de la puissance publique soit engagée, du fait de ces dommages, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques.

17. A supposer que le groupement Lacrampe entende soulever ce fondement de responsabilité, il résulte du point précédent que le groupement requérant ne peut utilement soutenir que la responsabilité de l'Etat doit être engagée sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques dès lors que le code rural et de la pêche maritime organise un régime spécial d'indemnisation des propriétaires d'animaux reconnus tuberculeux et abattus sur ordre de l'administration mise en œuvre au cas d'espèce. Par suite, les conclusions tirées du préjudice anormal et spécial subi du fait de la rupture d'égalité devant les charges publiques doivent être rejetées.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par le groupement Lacrampe ne peuvent qu'être rejetées.

Sur la demande d'expertise judiciaire :

19. Aux termes des dispositions de l'article R. 621-1 du code de justice administrative : " La juridiction peut, soit d'office, soit sur la demande des parties ou de l'une d'elles, ordonner, avant dire droit, qu'il soit procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision () ".

20. Il résulte de ces dispositions qu'il revient au juge d'ordonner une expertise que lorsqu'il n'est pas en mesure de se prononcer au vu des pièces et éléments qu'il a recueillis et que l'expertise présente ainsi un caractère utile.

21. Il résulte de ce qui précède que, par voie de conséquence du rejet des conclusions indemnitaires, les conclusions tendant à ordonner une mesure d'expertise ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, verse une somme au titre des frais exposés par le GAEC Lacrampe et non compris dans les dépens.

D E C I D E

Article 1er : La requête du groupement agricole d'exploitation en commun Lacrampe est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au groupement agricole d'exploitation en commun Lacrampe et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 21 septembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Sellès, présidente,

Mme Crassus, conseillère,

Mme Corthier, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2023.

La rapporteure,

Signé

Z. CORTHIER

La présidente,

Signé

M. SELLESLa greffière,

Signé

M. A

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition :

La greffière,