Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 mars 2022 et le 3 octobre 2022, Mme B... C..., représentée par Me Ramdénie, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Bougue a refusé de dresser procès-verbal de constat des infractions à la réglementation d’urbanisme qu’elle a portées à sa connaissance par un courrier du 17 novembre 2021 ;
2°) d‘enjoindre au maire de Bougue, et en cas de carence, au préfet des Landes, de dresser procès-verbal de constat des infractions relevées dans un délai de 15 jours suivant la notification du jugement à venir et de transmettre sans délai copie de ce procès-verbal au ministère public, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;
3°) de mettre solidairement à la charge de l’Etat et de la commune de Bougue une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la décision attaquée méconnaît les articles L. 480-1 et L. 610-1 du code de l’urbanisme dès lors que les règles du plan local d’urbanisme intercommunal applicables en zone naturelle dans laquelle prennent place les parcelles cadastrées section A n° 515 et n° 516 s’opposent :
* à la création d’une aire de stationnement par un aménagement visant à stabiliser le sol naturel ;
* au dépôt de véhicules ;
* à l’abattage des arbres ;
* à la construction de bâtiments préfabriqués sur ces mêmes parcelles ;
* et à l’activité exercée par une société de transport.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 août 2022, le préfet des Landes conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés ;
subsidiairement, à supposer qu’une infraction puisse être retenue, elle n’a pu être commise qu’à la date de création de la société de transport en cause en 1990 et bénéficie de la prescription de l’action publique de 6 ans prévue par l’article 8 du code de procédure pénale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2023, la société de transport A..., représentée par Me Loubère, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de Mme C... une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés ;
subsidiairement, l’infraction est prescrite.
Par un mémoire enregistré le 11 mai 2022, la commune de Bougue précise que le principe de non-rétroactivité ne lui permet pas de dresser un procès-verbal ordonnant l’arrêt de l’activité en cause et la remise en état du terrain dès lors que le plan local d’urbanisme intercommunal approuvé le 12 décembre 2019 est exécutoire depuis le 20 janvier 2020 et que l’entreprise en cause exerce son activité depuis 1990.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de procédure pénale ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Genty ;
- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Ramdénie, représentant Mme C....
Une note en délibéré présentée pour Mme C... a été enregistrée le 30 septembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Par lettre du 17 novembre 2021, Mme C..., estimant que l’activité exercée par la société de transport A... sur les parcelles cadastrées section A n° 515 et n° 516 dans la commune de Bougue (Landes), classées en zone naturelle et voisines de sa propriété, ainsi que le stationnement de camions sur ce terrain, la stabilisation du sol et l’abattage d’arbres réalisés à cet effet, ainsi que l’installation de deux modules préfabriqués ne respectaient pas le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Mont-de-Marsan Agglomération, a notamment demandé au maire de cette commune de dresser procès-verbal de ces infractions. Mme C... demande l’annulation de la décision par laquelle le maire de Bougue a implicitement rejeté cette demande.
Sur les conclusions aux fins d’annulation :
Tout d’abord, aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire./ (…) / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. (…) ». Aux termes de l’article L.480-4 du même code : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. / Les peines prévues à l'alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l'exécution desdits travaux. (…) ». Aux termes de l’article L. 610-1 du même code dans sa version applicable au litige : « En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. (…) Sauf en cas de fraude, le présent article n'est pas applicable lorsque le bénéficiaire d'une autorisation définitive relative à l'occupation ou l'utilisation du sol, délivrée selon les règles du présent code, exécute des travaux conformément à cette autorisation. ».
Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 du même code, à la condition toutefois que l’élément matériel de l’infraction puisse être constaté, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV de ce code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. En outre, le maire est également tenu de dresser un procès-verbal lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 610-1 du même code qui résulte de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme.
Ensuite, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées (…). ». Aux termes de l’article R. 151-25 du même code: « Peuvent être autorisées en zone N : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ».
Enfin, par une délibération du 12 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de Mont-de-Marsan Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de son territoire. Aux termes de l’article 1.1 de son règlement, relatif aux usages et affectations des sols, constructions et activités interdites en zone naturelle : « Tous les aménagements et constructions non mentionnés à l’article 1.2 sont interdits. ». Aux termes de l’article 1.2 de son règlement, relatif aux usages et affectations des sols, constructions et activités soumises à condition particulière en zone naturelle : « Sont autorisés dans le secteur naturel (N): / L’aménagement des cheminements piétonniers et cyclables et les sentiers équestres./ Pour les constructions repérées sur le document graphique : le changement de destination des bâtiments est autorisé, après avis de la CDNPS, à la condition qu’il soit strictement affecté aux destinations et sous-destinations associées suivantes et à condition qu’ils ne nécessitent pas de renforcement ou d’extension des réseaux d’eau potable et électricité : • l’habitation ; • les équipements d’intérêt collectif et services publics ; • l’exploitation forestière ; / L’extension et la surélévation des constructions existantes à usage d’habitation, est autorisée dans la limite de 50% au-delà de la superficie de plancher initiale pour les constructions de moins de 100m² de surface initiale et de 30% pour les constructions de plus de 100m² de surface de plancher. La surface est limitée à 250 m² de surface de plancher totale (existant + extension) à la date d’approbation du PLUi, à condition : • que cela ne nécessite pas de renforcement des voies et réseaux publics assurant leur desserte ; • que l’aspect extérieur des constructions s’intègre dans les paysages naturels et bâtis environnants. / Les annexes aux habitations existantes sont autorisées dans la limite de 3 annexes déjà construites et nouvelles par unité foncière. Elles devront être situées à une distance inférieure à 30 mètres de la construction principale à usage d’habitation et ne pas dépasser une emprise au sol de 40m² par annexe (hors piscine). / Les bâtiments agricoles destinés à l’élevage avicole sont autorisés s’ils sont mobiles et d’une superficie de 100m² maximum. Les aménagements et constructions liés aux activités équestres sont autorisés, tout comme les constructions liées aux activités de maraîchage (serres, tunnels, …) (…). ».
En premier lieu, aux termes de l’article L. 421-8 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « A l'exception des constructions et des travaux mentionnés aux b et e de l'article L. 421-5 et à l'article L. 421-5-1, les constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code doivent être conformes aux dispositions mentionnées à l'article L. 421-6. ». Aux termes de l’article L. 421-6 du même code : « Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols. (…) ». Aux termes de l’article R. 421-19 du même code : « Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : (…) / « j) Lorsqu'ils sont susceptibles de contenir au moins cinquante unités les aires de stationnement ouvertes au public, les dépôts de véhicules et les garages collectifs de caravanes ou de résidences mobiles de loisirs ; (…) ». Aux termes de l’article R.421-23 du même code : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants (…) / e) Lorsqu'ils sont susceptibles de contenir de dix à quarante-neuf unités, les aires de stationnement ouvertes au public, les dépôts de véhicules (…) ».
Il ressort des photographies produites au dossier, notamment celles du constat d’huissier dressé le 18 novembre 2021, que la partie sud-ouest du terrain d’assiette sur lequel s’exerce l’activité de la société des transports A..., qui jouxte la propriété de Mme C..., comprenait une zone plate d’une superficie d’environ 350 m², auparavant plantée d’arbres, recouverte de tuiles ou de briques concassées et étalées sur le sol naturel, sans aucun marquage spécifique, destinée au stationnement de deux camions de la société. Cette surface, située sur un terrain privé et réservée à l’usage exclusif de la société, ne constituait d’abord pas une aire de stationnement ouverte au public au sens des dispositions précitées des articles R. 421-19 et R. 421-23 du code de l’urbanisme. Il ne ressort ensuite pas des pièces du dossier que la nature ou l’usage du sol avaient été significativement modifiés par cette couverture légère, perméable et réversible de matériaux inertes, ni que des travaux de décaissement ou d’exhaussement avaient été réalisés pour sa mise en place. Dans ces conditions, ce recouvrement du sol naturel ne revêtait pas le caractère d’un aménagement soumis aux interdictions et restrictions prévues par la combinaison des dispositions précitées des articles 1.1 et 1.2 du règlement du PLUi qui définissent les usages et affectations des sols autorisés en zone naturelle. Par suite, la matérialité des infractions liées à la création d’une aire de stationnement et d’un aménagement interdits en zone naturelle n’est pas établie.
En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles appartenant à M. A..., contiguës à la propriété de Mme C..., étaient régulièrement utilisées pour stationner les véhicules de la société des transports A..., notamment sur la portion de terrain décrite au point 7, quand bien même ces véhicules étaient appelés à aller et venir sans stationner de manière permanente sur ces terrains. Si la requérante se prévaut d’abord de la présence de nombreux véhicules sur ces parcelles, elle n’allègue ni n’établit que leur nombre atteignait celui compris entre dix et quarante-neuf véhicules tel que fixés par les dispositions précitées de l'article R. 421-23 du code de l’urbanisme, seuil à partir duquel la création d’un dépôt de véhicules nécessite le dépôt d’une déclaration préalable. Aucune pièce du dossier ne permet ensuite d’établir que le stationnement des camions en cause n’a été rendu possible que par la réalisation ou l’utilisation d’aménagements, de constructions, d’extensions, d’annexes ou de bâtiments interdits par le PLUi de la communauté d’agglomération de Mont-de-Marsan Agglomération. Dans ces conditions, le parcage des camions de la société A... sur les parcelles voisines de la propriété de la requérante n’entre pas dans le champ d’application des dispositions précitées de l’article R. 151-25 du code de l’urbanisme, ni d’une des interdictions prévues par l’article 1.2 du règlement du PLUi relatif aux usages et affectations des sols, constructions et activités en zone naturelle. Par suite, la matérialité de l’infraction tirée de l’existence d’un dépôt de véhicules en zone naturelle n’est pas établie.
En troisième lieu, il ressort d’abord des pièces du dossier que la portion du terrain sur laquelle a été déposée la couverture de briques ou de tuiles concassées mentionnée au point 7, était auparavant plantée de quelques arbres de haute tige, dont il n’est pas allégué qu’ils auraient été identifiés dans le PLUi comme protégés au titre des articles L.113-2 ou L. 151-23 du code de l’urbanisme, et dont l’abattage ne résulte pas des engagements pris par M. et Mme A... aux termes d’un accord conventionnel du 9 décembre 2019 qui se borne à fixer une obligation d’élagage des arbres débordant sur la propriété de Mme C... et de maintien de ces derniers en période de croissance. Dès lors, la seule circonstance que ces arbres abattus étaient en zone naturelle n’est pas de nature à établir par elle-même une infraction au règlement du PLUi. Par suite, la matérialité de l’infraction liée à l’abattage de ces arbres n’est pas établie.
En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige : « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. ». Aux termes de l’article R. 421-2 du même code, dans sa version applicable au litige : « Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance (…): / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; (…) ». Aux termes de l’article R. 421-5 du même code, dans sa version applicable au litige : « Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l'usage auquel elles sont destinées, les constructions implantées pour une durée n'excédant pas trois mois. » Aux termes de l’article R. 421-9 du même code, dans sa version applicable au litige : « En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable (…) : a) Les constructions dont soit l'emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés et répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; /- une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; (…) ».
Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies du constat d’huissier rappelé au point 7 et des vues aériennes des parcelles, que deux constructions préfabriquées fixes, couvertes et closes étaient accolées à la façade sud d’un bâtiment, non destiné à l’habitation, situé au sud-ouest du terrain d’assiette de la propriété de M. A..., et disposaient d’accès distincts de celui à ce bâtiment. Bien que la superficie totale de l’emprise au sol de ces deux structures excédait le seuil des 5 m² à partir duquel une autorisation d’urbanisme est requise, en application de l’article R. 421-2 du code de l’urbanisme, la qualité des photographies produites ne permet toutefois pas de déterminer la date d’installation de ces ouvrages modulaires. Dans ces conditions, il n’est pas établi qu’à la date de la décision attaquée, la présence de ces deux locaux préfabriqués, eu égard à leur durée d’installation et à leur caractère démontable, n’aurait pu bénéficier des dispenses de formalités, en application des dispositions précitées de l’article R. 421-5 du code de l’urbanisme. Par suite, la matérialité de cette infraction n’est pas établie.
En dernier lieu, il résulte de l’extrait Kbis d’immatriculation principale au registre du commerce et des sociétés du 7 décembre 2021 que M. A..., exploitant de l’enseigne Disco flash-back, dont l’établissement principal se situe route de Saint-Avit, au lieu-dit Millassot à Bougue, exerçait depuis le 1er janvier 1990 une activité de transport routier de marchandises pour le compte d’autrui, de location de véhicules de plus de 3,5 tonnes, de discothèques mobiles, de vente de matériel de sonorisation et d’éclairage, ainsi que d’achat et de vente de bois de chauffage. S’il résulte également de l’extrait Kbis du 5 avril 2022 que M. A... a modifié le statut de son exploitation initiale pour constituer une société par actions simplifiée à associé unique sous la dénomination « Transports A... », dont l’activité a débuté le 1er mars 2021, pour se recentrer sur le transport routier de marchandises, le transport routier de bennes amovibles et la location de véhicules avec ou sans chauffeur, l’activité de transport qu’exerce M. A... sur les mêmes parcelles, bien que conduite au travers d’entités juridiques distinctes, préexistait au PLUi approuvé par délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Mont-de-Marsan Agglomération du 12 décembre 2019 qui classe ces parcelles en zone naturelle, sans qu’au demeurant leur classement antérieur ne ressorte des pièces du dossier. En tout état de cause, il n’est pas établi que l’exercice de l’activité économique de transport de M. A... nécessitait l'édification ou l'utilisation d’aménagement, de constructions, d’extensions, d’annexes ou de bâtiments proscrites par le nouveau PLUi. Par suite, la matérialité de l’infraction tirée du seul exercice de cette activité de transport en zone naturelle n’est pas non plus établie.
Il résulte de tout ce qui précède qu’en refusant de dresser procès-verbal constatant les infractions alléguées, le maire de Bougue, agissant au nom de l’Etat, n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 480-1 et L. 610-1 du code de l’urbanisme. Par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner l’exception de prescription opposée par le préfet des Landes et par la société de transport A..., les conclusions aux fins d’annulation de la requête de Mme C... doivent être rejetées.
Sur les conclusions aux fins d’injonction :
Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation de la requête de Mme C..., n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction de cette même requête doivent également être rejetées.
Sur les frais liés à l’instance :
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ».
En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme C... doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société de transport A..., et non compris dans les dépens.
D E C I D E:
Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée.
Article 2 : Mme C... versera à la société de transport A... une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... C..., au ministre de l’aménagement du territoire, de la décentralisation et du logement et à la société de transport Laudon.
Copie en sera adressée au préfet des Landes et à la commune de Bougue.
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,
Mme Genty, première conseillère,
M. Aubry, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2025.
La rapporteure,
F. GENTY
Le président,
F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON
La greffière,
P. SANTERRE
La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire, de la décentralisation et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.
Pour expédition conforme :
La greffière,