Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2202486

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des pièces complémentaires, enregistrées les 7 et 10 novembre 2022 et 3 novembre 2024, Mme L W, M. M D, M. Q I, Mme B I, M. R I, Mme S E, M. T E, M. G X, M. T U, Mme F K, M. H P, Mme V C, M. N A et Mme J O, représentés par Me Terrasse, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 4 juillet 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Côte Landes Nature a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Lévignacq (40170) en tant qu'elle modifie l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du site du château Dantomas et classe en zone 1AUh une partie du périmètre de cette OAP, ensemble la décision du 29 août 2022 portant rejet de leur recours gracieux formé à l'encontre de cette délibération ;

2°) d'enjoindre à la communauté de communes Côte Landes Nature d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil communautaire l'abrogation des dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Lévignacq sur ces points ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Côte Landes Nature le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle aurait dû faire l'objet d'une évaluation environnementale et que la décision de dispense d'évaluation environnementale du 11 février 2022 méconnait l'annexe II de la directive du 27 juin 2001 et est illégale ; cette illégalité est évoquée, par la voie de l'exception, à l'encontre de la délibération attaquée ;

- la modification du règlement écrit de la zone 1AUh est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme dès lors que ce classement ne permet plus d'assurer la préservation, la conservation ou la restauration de l'espace boisé identifié sur ce site ; les dispositions antérieurement en vigueur ne sont pas davantage conformes au droit en vigueur.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 juillet 2024, la communauté de communes Côte Landes Nature, représentée par Me Dubois, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 000 euros, sur le fondement de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative.

Elle précise que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pauziès,

- et les conclusions de Mme Portès, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 1er décembre 2020, la communauté de communes Côte Landes Nature a prescrit la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Lévignacq (40170), afin de modifier l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du site du château de Dantomas et d'adapter le règlement écrit de la zone 1AUh afin de permettre la réalisation d'un projet d'hébergements touristiques sur ce site. La mission régionale d'autorité environnementale du conseil général de l'environnement et du développement durable (MRAE), saisie d'une demande d'examen au cas par cas de ce projet de modification simplifiée, a émis un avis, le 11 février 2022, et décidé de ne pas soumettre cette modification à une évaluation environnementale. Après avoir consulté les personnes publiques associées et avoir organisé une enquête publique, par une délibération du 6 juillet 2022, la communauté de communes Côte Landes Nature a approuvé la modification simplifiée n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Lévignac. Par la présente requête, Mme W et d'autres requérants demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article R. 104-12 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : () 3° De leur modification prévue à l'article L. 153-36, autre que celle mentionnée aux 1° et 2°, s'il est établi, après un examen au cas par cas réalisé dans les conditions définies aux articles R. 104-33 à R. 104-37, qu'elle est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement au regard des critères de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. " Aux termes de l'article R. 104-35 du même code : " Le dossier mentionné à l'article R. 104-34 est transmis à un stade précoce et, au plus tard, avant l'examen conjoint, la soumission pour avis ou la notification aux personnes publiques associées, au service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale), qui en accuse réception. () ".

3. Aux termes de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 : " Critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences visées à l'article 3, paragraphe 5 : 1. Les caractéristiques des plans et programmes, notamment : () - l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable, - les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme, - l'adéquation entre le plan ou le programme et la mise en œuvre de la législation communautaire relative à l'environnement (par exemple les plans et programmes touchant à la gestion des déchets et à la protection de l'eau). 2. Caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée, notamment : - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, - le caractère cumulatif des incidences, () - les risques pour la santé humaine ou pour l'environnement (à cause d'accidents, par exemple), () - la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée, en raison : () - les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d'un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international. ".

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice de présentation de la modification en litige du PLU de la commune de Lévignacq, que cette modification vise à adapter l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du château Dantomas, figurant déjà dans le PLU de la commune approuvé en 2019 et destinée à recevoir un projet d'hébergements touristiques, afin d'améliorer la " faisabilité du projet " notamment en ce qui concerne l'extension du château et les caractéristiques des hébergements, en autorisant une emprise au sol des constructions projetées qui passe de 1 000 m2 à 2 810 m2, laquelle emprise comprend la piscine et les locaux techniques et n'excède pas 5 % de la superficie totale de la zone 1AUh, ainsi que le précise l'article 9 du règlement du PLU désormais applicable dans le secteur 1AUh, laquelle superficie représente plus de 5 ha, la hauteur maximale des constructions passant de 5 à 9 mètres (article 10 modifié du règlement du PLU applicable dans ce secteur 1 AUh), tandis que le nombre d'hébergements autorisés est de dix alors que vingt logements étaient prévus initialement. Il ressort également des pièces du dossier qu'afin d'assurer cette faisabilité du projet touristique et d'assurer " une insertion paysagère de qualité ", le nombre d'unités d'hébergements est réduit et les possibilités d'extensions du château sont augmentées, en accord avec l'architecte des Bâtiments de France, tandis que la qualité environnementale du parc du château et les éléments paysagers identifiés au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme sont conservés, classés en zone N, l'accès piétonniers aux hébergements étant maintenu dans l'OAP alors que l'aire de stationnement à l'ouest du parc devra être paysager et également perméable.

5. Il ressort des pièces du dossier que la mission régionale d'autorité environnementale (Mrae) a été saisie le 16 décembre 2021 par la communauté de communes Côte Landes Nature en vue de déterminer, dans les conditions prévues par les dispositions de l'article R. 104-12 précité, si la modification envisagée du plan local d'urbanisme de Lévignacq était susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement et devait, en conséquence, être soumise à une évaluation environnementale. A l'issue d'un examen au cas par cas, l'autorité environnementale a considéré, dans son avis du 11 février 2022, qu'il n'était pas nécessaire de soumettre la modification du PLU en litige à évaluation environnementale dès lors que " l'état initial de l'environnement issu du travail mené lors de l'élaboration du PLU permet de caractériser les enjeux environnementaux et humains de la zone 1AUh " et que les espaces boisés et les milieux humides de la zone 1AUh ont été " identifiés en tant qu'élément du paysage protégé en application de l'article L.151-19 du code de l'environnement ". S'agissant des arbres remarquables ayant des enjeux environnementaux forts, identifiés dans le secteur envisagé pour réaliser l'aire de stationnement, la Mrae préconise de " garantir réglementairement leur préservation et le maintien des fonctionnalité écologiques du secteur et la préservation de tout risque de pollution ".

6. Pour contester cette appréciation, les requérants allèguent d'abord que l'analyse de l'état initial, réalisée lors de l'élaboration du PLU de la commune et son adoption en 2019, qui prévoyait déjà l'OAP du château Dantomas afin de permettre la réalisation d'un projet touristique, n'aurait pas suffisamment pris en compte les secteurs protégés présents sur le territoire de la commune (un inventaire ZNIEFF de type 2 et un site Natura 2 000 lié aux zones humides de l'ancien étang de Lit-et-Mixe) et l'existence de trames vertes et bleues, englobant des réservoirs de biodiversités et des corridors écologiques, et n'aurait pas fait l'objet d'un diagnostic des enjeux et d'un inventaire " sérieux " de sorte qu'il ne permettrait pas de déterminer le rôle joué par le site du château dans les fonctionnalités écologiques précitées.

7. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment de l'expertise réalisée en vue de l'adoption, en 2019, du PLU de cette commune, que le site du château Dantomas présente des enjeux environnementaux variables, qualifiés de forts, en ce qui concerne seulement le secteur situé autour du château et l'espace boisé situé à l'est du château. Ces enjeux ont conduit à classer l'espace boisé classé en zone N, ainsi d'ailleurs que le plan d'eau situé en dehors du périmètre de l'OAP mais à proximité immédiate, à l'ouest de ce secteur. En outre, les hébergements projetés sont prévus en dehors de cette zone, au sud-ouest et sud-est de l'OAP, dans la " partie basse du terrain ", dans un secteur identifié à faible enjeu du point de vue environnemental. Par ailleurs, si les requérants, dans la présente instance, reprennent à leur compte des extraits de l'avis de la Mrae émis le 19 décembre 2018 lors de l'élaboration du PLU de la commune, lequel avis relevait notamment que la cartographie de la trame verte et bleue à l'échelle communale ne prenait pas suffisamment en compte le réservoir de biodiversité que constitue le site du château, ils n'assortissent leurs critiques d'aucune autre justification alors que, ainsi que déjà précisé, la Mrae, dans son avis du 11 février 2022, a considéré que les enjeux environnementaux et humains de la zone 1AUh ont été identifiés et que les éléments à protéger au titre de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme ont également été identifiés, et qu'ils sont d'ailleurs classés en zone N. Ainsi, eu égard au secteur d'implantation des hébergements, qui se trouve dans des zones à enjeux environnementaux faibles, et, eu égard à la nature des modifications apportées aux caractéristiques de ces constructions et au fait que l'OAP précise que " le parc conservera son caractère arboré et est identifié comme espace boisé à préserver ", certains arbres remarquables ayant également été identifiés, et que la notice de présentation souligne que " le règlement graphique n'est pas modifié et les mesures de préservation de type espaces verts à protéger sont conservés dans leur superficie ainsi que dans leur localisation au document graphique ", il ne ressort aucunement des pièces du dossier que des incidences notables sur l'environnement du projet de modification n° 1 du PLU de Lévignacq auraient dû conduire à exiger la réalisation d'une évaluation environnementale et qu'en conséquence, la décision de dispense de la Mrae du 21 février 2022 serait illégale. Par suite, aucune irrégularité de procédure ni aucune illégalité de la modification du PLU ici en litige en raison de l'illégalité de cette dispense, ne peut être retenue.

8. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-19 de ce code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres ".

9. Ces dispositions permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un élément en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de la protection instituée, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi.

10. Le règlement modifié du PLU de Lévignacq prévoit à l'article 1 du règlement applicable en zone 1AUh que : " dans les éléments du paysage mentionnés au plan en application des articles L.151-19 du Code de l'Urbanisme, les occupations du sol sont interdites sauf celles qui sont autorisées aux conditions fixées aux articles suivants. " et à l'article 2 de la zone 1 AUh que : " Sont admis sous conditions : l'habitation à condition d'être nécessaire à l'activité hôtelière (logement de fonction, gardiennage), les constructions à destination d'hébergement touristique ou hôtelier dont l'emprise au sol ne pourra pas excéder 50 m² par construction dans une limite d'emprise au sol totale de ces constructions de 1000 m² sur l'unité foncière dans les éléments du paysage mentionnés au plan en application des articles L.151-19 du code de l'Urbanism, les occupations du sol autorisées sont : les accès et voies nouvelles sous conditions de nouvelles plantations, l'extension du château et les constructions nouvelles identifiées dans l'OAP dans la limite de l'emprise au sol autorisé à l'article 9 de la zone 1AUh les locaux à abri containers d'enlèvement des ordures ménagères et tri sélectif, les aires de sports et loisirs, piscines non couvertes, les aires de stationnement identifiées à l'OAP, le maintien de la majorité des arbres de haute tige existants (plus particulièrement ceux dont la circonférence est supérieure à 70 cm) ou leur remplacement, les petites constructions d'intérêt général (transformateurs par exemple)sur l'unité foncière. "

11. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation de la modification en litige du règlement du PLU, que le règlement graphique identifie des éléments du paysage à protéger sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme au sein duquel les occupations et utilisations du sol sont soumises à des conditions particulières liées au projet hôtelier. Si les requérants soutiennent que le règlement écrit désormais applicable dans la zone 1AUh, par ses prescriptions permissives et floues, ne permet pas d'assurer la préservation, la conservation ou la restauration des éléments du paysage du site du château, il ressort toutefois des pièces du dossier que le règlement de la zone 1AUh prévoit que tout projet d'aménagement doit se faire en compatibilité avec l'OAP, et que les hébergements touristiques et stationnements prévus, représentant une emprise ne dépassant pas 5 % de la superficie de l'OAP ne concernent pas de secteurs protégés au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. En outre, les dispositions précitées interdisent les occupations et utilisations du sol à destination d'exploitation agricoles et forestières, limitent l'habitation à la condition d'être nécessaire à l'activité hôtelière (logement de fonction, gardiennage) ainsi que les constructions à destination d'hébergement touristique ou hôtelier d'habitation et de commerce et activité de service, et restreignent également toute nouvelle construction ou création de voie ou d'accès par différentes conditions tenant à leur nature, leur emprise au sol, ou le maintien des éléments paysagers voire à leur remplacement. Ainsi, les prescriptions du règlement de la zone 1AUh sont proportionnées à l'objectif poursuivi tenant à la préservation de la trame verte dans l'espace urbain, en maintenant différents espaces de parc et jardin. Dès lors, les requérants n'établissent nullement et il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le règlement écrit de la zone 1AUh issu de la modification n°1 du PLU de Lévignacq serait incompatible avec la protection instaurée au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées dans la requête de Mme W et des autres requérants doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

13. L'exécution du présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté de communes Côte Landes Nature, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par Mme W et les autres requérants, et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Côte Landes Nature, non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par Mme W et autres est rejetée.

Article 2 : Mme W et autres verseront à la communauté de communes Côte Landes Nature la somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme L W désignée représentant unique et à la communauté de communes Côte Landes Nature.

Copie en sera adressée au préfet des Landes et à la commune de Lévignacq.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2025 à laquelle siégeaient :

M. Pauziès, président,

Mme Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2025.

Le président-rapporteur,

J.C PAUZIÈS

L'assesseure,

C. FOULON

La greffière

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Landes, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,