Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2201238

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2201238 les 23 février 2022, 7 novembre et 11 décembre 2023, la société Haut Rhin Télécom, aux droits de laquelle est venue, en cours d'instance, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de recettes n° 28539-2021 d'un montant de 270 000 euros, émis le 10 décembre 2021 par la collectivité européenne d'Alsace ;

2°) de prononcer la décharge des sommes qui lui ont été imputées par le titre de recettes n° 28539-2021 d'un montant de 270 000 euros, émis le 10 décembre 2021 par la collectivité européenne d'Alsace ;

3°) de mettre à la charge de la collectivité européenne d'Alsace la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions présentées en défense sont irrecevables faute pour leur signataire d'avoir reçu une délégation de compétence à cette fin ;

- les conclusions d'annulation du titre de recettes litigieux ne sont pas devenues sans objet, le titre l'ayant remplacé n'ayant pas acquis un caractère définitif et l'absence de recours contre la décision de retrait du 7 avril 2022 étant inopérante ;

- le titre de recettes attaqué est entaché d'incompétence ;

- il est irrégulier au regard de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, faute de préciser la qualité de son auteur et de comporter sa signature ;

- il est irrégulier au regard du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 faute de préciser l'objet de la créance et les bases de calcul du montant mis en recouvrement ;

- il est irrégulier en l'absence de procédure de conciliation préalable dans les conditions prévues à l'article 43 du contrat ;

- les pénalités objet du titre de recettes sont infondées dès lors que la société Haut Rhin Télécom n'était pas tenue, en vertu de l'article 51-1 du contrat, de communiquer les documents demandés à la date de la mise en demeure du 18 mai 2021 fixant un délai de quinze jours au-delà duquel les pénalités commenceraient à courir ;

- la référence à l'article L. 3131-2 du code de la commande publique pour justifier la demande de communication des bases de données est surabondante eu égard aux stipulations de l'article 51-1 du contrat ;

- les stipulations de l'article 41-1 du contrat prévoyant les pénalités sont illégales dès lors qu'elles ne prévoient pas les manquements sanctionnés ni le montant des pénalités ;

- la fixation par le concédant d'une pénalité de 2 000 euros par jour de retard, de manière unilatérale, méconnaît le principe de fixation contractuelle de l'objet de la pénalité et de son montant ;

- elle méconnaît le principe de loyauté contractuelle ;

- le montant des pénalités a été fixé par une autorité incompétente pour ce faire ;

- le montant des pénalités a été fixé par courriers des 5 novembre et 21 décembre 2021, qui sont des actes préparatoires au titre de recette, signés par une autorité incompétente pour ce faire faute de délibération de l'organe délibérant de la collectivité ;

- à titre subsidiaire, le montant des pénalités, manifestement excessif, doit être modéré.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 janvier et 24 novembre 2023, la collectivité européenne d'Alsace conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre le titre de recettes et au rejet des conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la signataire du mémoire en défense présenté pour la CEA a reçu délégation pour signer les mémoires ;

- le titre de recettes litigieux a été retiré par une décision du 7 avril 2022 ;

- les moyens ne sont pas fondés ;

- les frais d'instance demandés ne sont pas justifiés dès lors que la requérante a présenté trois requêtes quasi similaires et demande des frais dans chacune d'elles.

Par ordonnance du 11 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 janvier 2024.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2202575 les 18 avril 2022, 7 novembre et 11 décembre 2023, la société Haut Rhin Télécom, aux droits de laquelle est venue, en cours d'instance, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de recettes n° 1403-2022 d'un montant de 104 000 euros, émis le 27 janvier 2022 par la collectivité européenne d'Alsace ;

2°) de prononcer la décharge des sommes qui lui ont été imputées par le titre de recettes n° 1403-2022 d'un montant de 104 000 euros, émis le 27 janvier 2022 par la collectivité européenne d'Alsace ;

3°) de mettre à la charge de la collectivité européenne d'Alsace la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions présentées en défense sont irrecevables faute pour leur signataire d'avoir reçu une délégation de compétence à cette fin ;

- les conclusions d'annulation du titre de recettes litigieux ne sont pas devenues sans objet, le titre l'ayant remplacé n'ayant pas acquis un caractère définitif et l'absence de recours contre la décision de retrait du 7 avril 2022 étant inopérante ;

- le titre de recettes attaqué est entaché d'incompétence ;

- il est irrégulier au regard de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, faute de préciser la qualité de son auteur et de comporter sa signature ;

- il est irrégulier au regard du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 faute de préciser l'objet de la créance et les bases de calcul du montant mis en recouvrement ;

- il est irrégulier en l'absence de procédure de conciliation préalable dans les conditions prévues à l'article 41-3 du contrat ;

- il est irrégulier en l'absence de mise en demeure préalable ;

- les pénalités objet du titre de recettes sont infondées dès lors que la société Haut Rhin Télécom n'était pas tenue, en vertu de l'article 51-1 du contrat, de communiquer les documents demandés à la date de la mise en demeure du 18 mai 2021 fixant un délai de quinze jours au-delà duquel les pénalités commenceraient à courir ;

- il n'est pas établi que les documents transmis n'auraient pas été suffisants à assurer la continuité du service ;

- la référence à l'article L. 3131-2 du code de la commande publique pour justifier la demande de communication des bases de données est surabondante eu égard aux stipulations de l'article 51-1 du contrat ;

- les stipulations de l'article 41-1 du contrat prévoyant les pénalités sont illégales dès lors qu'elles ne prévoient pas les manquements sanctionnés ni le montant des pénalités ;

- la fixation par le concédant d'une pénalité de 2 000 euros par jour de retard, de manière unilatérale, méconnaît le principe de fixation contractuelle de l'objet de la pénalité et de son montant ;

- elle méconnaît le principe de loyauté contractuelle ;

- le montant des pénalités a été fixé par une autorité incompétente pour ce faire ;

- le montant des pénalités a été fixé par courriers des 5 novembre et 21 décembre 2021, qui sont des actes préparatoires au titre de recette, signés par une autorité incompétente pour ce faire faute de délibération de l'organe délibérant de la collectivité ;

- à titre subsidiaire, le montant des pénalités, manifestement excessif, doit être modéré.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 janvier et 24 novembre 2023, la collectivité européenne d'Alsace conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre le titre de recettes et au rejet des conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la signataire du mémoire en défense présenté pour la CEA a reçu délégation pour signer les mémoires ;

- le titre de recettes litigieux a été retiré par une décision du 7 avril 2022 ;

- les moyens ne sont pas fondés ;

- les frais d'instance demandés ne sont pas justifiés dès lors que la requérante a présenté trois requêtes quasi similaires et demande des frais dans chacune d'elles.

Par ordonnance du 11 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 janvier 2024.

III. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2204163 les 27 juin 2022, 8 novembre et 11 décembre 2023, la société Haut Rhin Télécom, aux droits de laquelle est venue, en cours d'instance, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de recettes n° 9177-2022 d'un montant de 374 000 euros, émis le 26 avril 2022 par la collectivité européenne d'Alsace ;

2°) de prononcer la décharge des sommes qui lui ont été imputées par le titre de recettes n° 9177-2022 d'un montant de 374 000 euros, émis le 26 avril 2022 par la collectivité européenne d'Alsace ;

3°) de mettre à la charge de la collectivité européenne d'Alsace la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions présentées en défense sont irrecevables faute pour leur signataire d'avoir reçu une délégation de compétence à cette fin ;

- le titre de recettes litigieux est celui notifié le 29 avril 2022 et non celui, portant le même numéro mais modifié, notifié le 11 mai 2022 ;

- ce titre est entaché d'incompétence ;

- il est irrégulier au regard de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, faute de préciser la qualité de son auteur et de comporter sa signature ;

- il est irrégulier au regard du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 faute de préciser l'objet de la créance et les bases de calcul du montant mis en recouvrement ;

- il est irrégulier en l'absence de procédure de conciliation préalable dans les conditions prévues à l'article 41-3 du contrat ;

- les pénalités objet du titre de recettes sont infondées dès lors que la société Haut Rhin Télécom n'était pas tenue, en vertu de l'article 51-1 du contrat, de communiquer les documents demandés à la date de la mise en demeure du 18 mai 2021 fixant un délai de quinze jours au-delà duquel les pénalités commenceraient à courir ;

- il n'est pas établi que les documents transmis n'auraient pas été suffisants à assurer la continuité du service ;

- elles sont infondées en tant qu'elles méconnaissent le principe d'interprétation stricte des clauses pénales ;

- la référence à l'article L. 3131-2 du code de la commande publique pour justifier la demande de communication des bases de données est surabondante eu égard aux stipulations de l'article 51-1 du contrat ;

- les stipulations de l'article 41-1 du contrat prévoyant les pénalités sont illégales dès lors qu'elles ne prévoient pas les manquements sanctionnés ni le montant des pénalités ;

- la fixation par le concédant d'une pénalité de 2 000 euros par jour de retard, de manière unilatérale, méconnaît le principe de fixation contractuelle de l'objet de la pénalité et de son montant ;

- elle méconnaît le principe de loyauté contractuelle ;

- le montant des pénalités a été fixé par une autorité incompétente pour ce faire ;

- le montant des pénalités a été fixé par courriers des 5 novembre et 21 décembre 2021, qui sont des actes préparatoires au titre de recette, signés par une autorité incompétente pour ce faire faute de délibération de l'organe délibérant de la collectivité ;

- à titre subsidiaire, le montant des pénalités, manifestement excessif, doit être modéré.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 janvier et 24 novembre 2023, la collectivité européenne d'Alsace conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la signataire du mémoire en défense présenté pour la CEA a reçu délégation pour signer les mémoires ;

- les moyens ne sont pas fondés ;

- les frais d'instance demandés ne sont pas justifiés dès lors que la requérante a présenté trois requêtes quasi similaires et demande des frais dans chacune d'elles.

Par ordonnance du 11 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 janvier 2024.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code civil ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dobry,

- les conclusions de Mme Merri, rapporteure publique,

- les observations de Me Feldman, représentant la société SFR,

- et les observations de M. A, représentant la communauté européenne d'Alsace.

Considérant ce qui suit :

1. Le département du Haut-Rhin, dont les droits et obligations ont été repris par la collectivité européenne d'Alsace (CEA) à compter du 1er janvier 2021, a conclu avec un groupement conjoint composé des sociétés LD collectivités et Est vidéo communication, devenu la société Haut Rhin Télécom, aux droits de laquelle vient la société SFR, un contrat de concession portant sur l'établissement et l'exploitation d'un réseau départemental de communications électroniques à haut débit. Le contrat, d'une durée de quinze ans, a expiré le 15 décembre 2021. Par courriel du 7 septembre 2020 réitéré par courrier du 16 octobre 2020, le département a demandé à la société Haut Rhin Télécom de lui communiquer un certain nombre de documents relatifs au réseau et à son exploitation, en vue de préparer la fin du contrat et le transfert de la concession. La société requérante n'a, selon l'autorité concédante, transmis qu'en partie les documents demandés. Par courrier du 18 mai 2021, la CEA a mis en demeure la société Haut Rhin Télécom de lui communiquer les documents non-encore transmis, dont la liste figure en annexe au courrier, dans un délai de quinze jours et avec une pénalité de 2 000 euros par jour de retard à compter de l'expiration de ce délai.

2. Par courrier du 5 novembre 2021, la CEA a informé la société de la liquidation des pénalités pour un montant de 270 000 euros, puis elle a mis cette somme en recouvrement par un titre exécutoire émis le 10 décembre 2021, contesté par la requête n° 2201238. Par courrier du 21 décembre 2021, la CEA a informé la société de la liquidation des pénalités pour la période postérieure à celle objet du premier titre exécutoire, pour un montant de 104 000 euros, puis elle a mis cette somme en recouvrement par un deuxième titre exécutoire émis le 27 janvier 2022, contesté par la requête n° 2202575. La CEA a toutefois retiré ces deux titres exécutoires par une décision du 7 avril 2022. Elle a émis un nouveau titre exécutoire le 26 avril 2022 pour un montant de 374 000 euros, correspondant aux pénalités liquidées par les courriers des 5 novembre et 21 décembre 2021. Ce titre est contesté par la requête n° 2204163.

3. Ces trois requêtes ont pour objet le recouvrement des mêmes pénalités, en lien avec l'exécution d'un même contrat, et elles ont fait l'objet d'une instruction commune, de sorte qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la recevabilité des conclusions présentées en défense :

4. La société requérante soutient que la signataire des mémoires en défense présentés pour la CEA n'a pas la compétence pour représenter la CEA devant les juridictions administratives. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la signataire de ces mémoires, directrice des affaires juridiques de la CEA, a reçu délégation à cette fin par le président de la CEA par une décision du 31 janvier 2022. Par suite, les conclusions en défense présentées pour la CEA sont recevables.

Sur les conclusions aux fins d'annulation des titres exécutoires des 10 décembre 2021 et 27 janvier 2022 et de décharge des sommes qui y sont mises en recouvrement :

5. Les titres exécutoires litigieux ont été retirés en cours d'instance par une décision du 7 avril 2022, devenue définitive. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation et de décharge présentées dans les requêtes n° 2201238 et 2202575, dirigées contre les titres exécutoires des 10 décembre 2021 et 27 janvier 2022, sont devenues sans objet et il n'y a pas lieu d'y statuer.

Sur les conclusions aux fins d'annulation du titre exécutoire du 26 avril 2022 et de décharge des sommes qui y sont mises en recouvrement :

6. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

7. Les pénalités prévues par les clauses d'un contrat administratif ont pour objet de réparer forfaitairement le préjudice qu'est susceptible de causer à la personne publique le non-respect, par le cocontractant, de ses obligations contractuellement prévues. Dès lors, leur montant doit être déterminé, par avance, dans le contrat.

8. L'article 41.1 du contrat conclu entre la société Haut Rhin Télécom et le département du Haut-Rhin stipule que : " En dehors du cas de circonstance imprévisible et non imputable au Concessionnaire, si le Concessionnaire n'exécute pas tout ou partie de ses obligations résultant de la présente Convention de concession et de ses annexes, le Concédant le mettra en demeure d'y satisfaire, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, dans le délai fixé par lui et adapté à la cause de la mise en demeure. / Si passé le délai, la mise en demeure est restée infructueuse, le Concédant peut exiger le paiement d'une pénalité dont le montant, par jour de retard à compter de l'expiration du délai fixé par la mise en demeure, sera fixé par le Concédant en fonction de la gravité du manquement reproché ".

9. Ces stipulations confèrent à l'autorité concédante le pouvoir de fixer unilatéralement, en cas de survenance d'un manquement et en tenant compte de sa gravité, le montant des pénalités encourues par son cocontractant. La détermination du montant de ces pénalités ne repose ainsi, par construction, ni sur un montant forfaitaire déterminé d'avance, ni sur l'évaluation du préjudice subi par l'autorité concédante du fait du manquement relevé. Les stipulations précitées ont donc pour effet de conférer à l'autorité concédante un pouvoir de sanction imprévisible et étranger à l'objet des clauses pénales tel que défini ci-dessus. Par suite, la société requérante est fondée à exciper de l'illicéité des stipulations de l'article 41.1 précité. Cette clause étant divisible des autres stipulations du contrat, sa seule application doit être écartée dans le présent litige.

10. Il résulte de ce qui précède que les pénalités mises en recouvrement par le titre exécutoire litigieux, décidées et liquidées sur le fondement des stipulations précitées de l'article 41.1 du contrat, sont dépourvues de base légale.

11. Par suite, la société SFR est fondée à demander l'annulation du titre exécutoire du 26 avril 2022 et la décharge des sommes qui y sont mises en recouvrement.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société SFR au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge dirigées contre les titres exécutoires n° 28539-2021 du 10 décembre 2021 et n° 1403-2022 du 27 janvier 2022.

Article 2 : Le titre exécutoire n° 9177-2022 émis par la collectivité européenne d'Alsace le 26 avril 2022 est annulé et la société SFR est déchargée de l'obligation de payer la somme de 374 000 euros mise à sa charge par ce titre.

Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société SFR et à la collectivité européenne d'Alsace.

Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Rees, président,

Mme Dobry, première conseillère,

Mme Poittevin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2025.

La rapporteure,

S. DOBRY

Le président,

P. REES La greffière,

V. IMMELÉ

La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Nos 2201238