Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2207419

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 8 novembre 2022 et
29 juillet 2024, Mme B... A..., représentée en dernier lieu par Me Primus, demande au tribunal :

de condamner l'Eurométropole de Strasbourg à lui verser la somme de 190 000 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de la mise en œuvre du droit de préemption urbain, somme assortie des intérêts à compter du 25 juillet 2022 et de la capitalisation des intérêts ;

de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- la décision attaquée est entachée d’erreur de droit en tant que l’Eurométropole de Strasbourg a exercé le droit de préemption sur une partie d’unité foncière classée en zone agricole ;
- l’exercice illégal du droit de préemption par l’EMS lui a causé un préjudice à hauteur de 190 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 août 2023, l'Eurométropole de Strasbourg, représenté par la SELURL Phelip, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Léa Perabo Bonnet,
- les conclusions de M. Victor Pouget-Vitale, rapporteur public,
- les observations de Me Vilchez, substituant Me Primus, avocat de Mme A....


Considérant ce qui suit :

Par une déclaration d’intention d’aliéner du 8 novembre 2021, Mme B... A... a fait connaître à l’Eurométropole de Strasbourg (ci-après EMS) qu’elle entendait céder la parcelle dont elle était propriétaire, cadastrée section CY n° 149 et situé 94, rue Mélanie à Strasbourg, à la SARL M2B, pour un prix de cession de 750 000 euros. La présidente de l’EMS a fait connaître l’intention de la métropole d’exercer le droit de préemption par une décision du 15 février 2022, en proposant d’acquérir la propriété de la requérante au prix de 432 000 euros. Par un avenant à compromis de vente en date du 19 avril 2022, Mme A... et la société M2B ont convenu d’une baisse du prix de cession, qui a été ramené à la somme de 560 000 euros. Une nouvelle déclaration d’intention d’aliéner a alors été transmise à l’EMS qui, par un courrier en date du 3 mai 2022, a informé la requérante qu’elle n’entendait pas exercer son droit de préemption. Le bien a finalement été cédé à la SARL M2B le 19 juillet 2022 pour la somme de 560 000 euros. Par la présente requête, Mme A... demande au tribunal que l’EMS soit condamnée à lui verser la somme de 190 000 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de la mise en œuvre illégale du droit de préemption.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la légalité de la décision de préemption du 15 février 2022 :

Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines définis en application de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans les zones et secteurs définis par un plan de prévention des risques technologiques en application de l'article L. 515-16 du code de l'environnement, dans les zones soumises aux servitudes prévues au II de l'article L. 211-12 du même code, sur tout ou partie des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse délimités conformément aux articles L. 5112-1 et L. 5112-2 du code général de la propriété des personnes publiques, ainsi que sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuvé en application de l'article L. 313-1 du présent code lorsqu'il n'a pas été créé de zone d'aménagement différé ou de périmètre provisoire de zone d'aménagement différé sur ces territoires. (…) ». Aux termes de l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d'exercer son droit pour acquérir la fraction d'une unité foncière comprise à l'intérieur d'une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre. / Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l'ensemble de l'unité foncière. ».
Il résulte de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme que le droit de préemption d'une commune dotée d'un plan local d'urbanisme (PLU) ne peut s'exercer que dans les zones urbaines et dans les zones d'urbanisation future délimitées par ce plan dans lesquelles elle a institué un droit de préemption urbain. Si l'article L. 213-2-1 du même code permet à la commune, lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, d'exercer son droit de préemption urbain sur la fraction de l'unité foncière mise en vente qui est comprise dans une zone soumise à ce droit, et précise qu'en ce cas le propriétaire peut exiger de la commune qu'elle se porte acquéreur de l'ensemble de cette unité foncière, il n'autorise pas la commune à préempter ceux des éléments d'un ensemble immobilier faisant l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner unique qui sont situés dans une zone où le droit de préemption ne peut pas s'exercer.
En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le droit de préemption urbain a été institué par délibération du conseil de l’EMS en date du 16 décembre 2016, par laquelle la métropole a décidé « (…) d’instaurer le droit de préemption urbain simple (DPU) sur l’ensemble des zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) définies par le PLU de l’Eurométropole de Strasbourg, afin de permettre la mise en œuvre des orientations du PLU et en particulier du PLH (…) ».
Or, il ressort des pièces du dossier que seule une partie de l’unité foncière constituée par la parcelle cadastrée section CY n° 149 est située en zone de préemption, à savoir en zone UB4. L’autre partie de la parcelle est classée en zone agricole, qui n’est pas soumise au droit de préemption urbain. Dès lors, par la décision du 15 février 2022, la présidente de l’EMS doit être regardée comme ayant exercé le droit de préemption sur un élément d'une unité foncière situé en-dehors d'une zone de préemption. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que cette décision est entachée d’illégalité. L’illégalité ainsi commise est fautive et de nature à engager la responsabilité de l’EMS à l'égard de Mme A....
En ce qui concerne l’existence d’un préjudice résultant de l’illégalité fautive :

A l’issue d’une procédure de préemption qui n’a pas abouti, le propriétaire du bien en cause peut, si la décision de préemption est entachée d’illégalité, obtenir réparation du préjudice que lui a causé de façon directe et certaine cette illégalité. Lorsque le propriétaire a cédé le bien après renonciation de la collectivité, son préjudice résulte en premier lieu, dès lors que les termes de la promesse de vente initiale faisaient apparaître que la réalisation de cette vente était probable, de la différence entre le prix figurant dans cet acte et la valeur vénale du bien à la date de la décision de renonciation. Pour l’évaluation de ce préjudice, le prix de vente effectif peut être regardé comme exprimant cette valeur vénale si un délai raisonnable sépare la vente de la renonciation, eu égard aux diligences effectuées par le vendeur, et sous réserve que ce prix de vente ne soit pas anormalement inférieur à cette valeur vénale.
Selon le compromis de vente du 8 novembre 2021, la SARL M2B s’était engagée à acquérir le bien immobilier en litige au prix de 750 000 euros. La requérante soutient que la vente, à ces conditions, n’a pas pu être menée à son terme du fait de la décision de préemption illégale du 15 février 2022, laquelle, par suite, constituerait la cause directe et exclusive du préjudice résultant de ce que le bien n’a pu être vendu que le 19 juillet 2022 au prix de 560 000 euros.
Toutefois, il ressort des termes du compromis de vente du 8 novembre 2021 que sa durée de validité était de trois mois et qu’ainsi, la réalisation de la vente devait intervenir au plus tard le 8 février 2022. Postérieurement à cette date, il n’est ni établi ni allégué que l’une des deux parties au compromis de vente aurait mis en demeure l’autre d’exécuter ses obligations contractuelles, ni fait état de son souhait de poursuivre la vente aux conditions prévues initialement, en cas de renonciation de l’EMS à préempter. Ainsi, à la date de la décision de préemption illégale, soit le 15 février 2022, il ne résulte pas de l’instruction que la vente au prix initialement indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner du 8 novembre 2021 était toujours sérieusement envisagée par les parties. Dès lors, l’existence d’un lien de causalité entre d'une part l’exercice illégal fautif du droit de préemption par l’EMS et d'autre part le préjudice allégué résultant de la différence entre le prix initialement envisagé et le prix de la transaction définitive n’est pas établi. En outre, alors que le prix de vente initial était de 750 000 euros le 8 novembre 2021, et que Mme A... se prévaut, dans ses écritures, de ce que le bien a été finalement proposé à la vente à la somme de 840 000 euros le 23 août 2022, le prix de vente effectif, le 19 juillet 2022, à la somme de 560 000 euros apparaît, en l’absence d’autres explications, anormalement inférieur à la valeur vénale du bien. Or, il ne résulte pas de l’instruction que cet écart anormal serait consécutif à la procédure de préemption initiée par l’EMS en vue de préempter. Dans ces conditions, le caractère certain du préjudice n’est pas davantage établi. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par Mme A... doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du Mme A... la somme demandée par l'Eurométropole de Strasbourg au même titre.


D E C I D E :

La requête de Mme A... est rejetée.
Les conclusions des parties présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et à l'Eurométropole de Strasbourg.



Délibéré après l’audience du 2 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Dulmet, présidente,
Mme Perabo Bonnet, première conseillère,
M. Latieule, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 octobre 2025.



La rapporteure,

L. Perabo Bonnet
La présidente,

Dulmet


La greffière,





J. Brosé



La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.


Pour expédition conforme,
Le greffier,