Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2208550

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 décembre 2022 et 16 novembre 2023, la société Gaz Réseau Distribution France, représentée par la SCP Boivin et Associés, demande au tribunal :

1) d'annuler l'arrêté prefectoral du 21 octobre 2022, ainsi que le courrier de notification qui l'accompagne, par lesquels le préfet de la Moselle lui a imposé de s'assurer de la conformité réglementaire de l'ensemble des émergences des tuyauteries du sol relatives à son réseau de canalisation de distribution de gaz à hautes caractéristiques ;

2) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préfet a méconnu l'article L. 176-1 du code de l'environnement ;

- le courrier de notification méconnaît l'article R. 554-62 du code de l'environnement dès lors qu'il énonce une prescription supplémentaire non mentionnée dans le projet d'arrêté ;

- le préfet a entaché sa décision d'une rétroactivité illégale ;

- le préfet a méconnu l'article R. 554-33 du code de l'environnement relatives aux droits acquis ;

- la décision est disproportionnée ;

- elle méconnaît l'article R. 554-62 du code de l'environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2023, le préfet de la Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- l'arrêté du 13 juillet 2000 portant règlement de sécurité de la distribution de gaz combustible par canalisations ;

- l'arrêté du 5 mars 2014 définissant les modalités d'application du chapitre V du titre V du livre V du code de l'environnement et portant règlement de la sécurité des canalisations de transport de gaz naturel ou assimilé, d'hydrocarbures et de produits chimiques ;

- l'arrêté du 23 février 2018 relatif aux règles techniques et de sécurité applicables aux installations de gaz combustible des bâtiments d'habitation individuelle ou collective, y compris les parties communes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Laurent Boutot,

- les conclusions de M. Alexandre Therre, rapporteur public,

- les observations de Me Mestrius, avocate de la société GRDF.

Considérant ce qui suit :

1. Le 18 janvier 2022, les services de l'inspection de l'environnement de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Grand Est ont procédé à une visite d'inspection d'une installation annexe relative aux canalisations de distribution hautes caractéristiques exploitées par la société Gaz Réseau Distribution France (ci-après : GRDF), située avenue de Blida à Metz. La " fiche d'acte de surveillance " établie le 18 janvier 2022 a relevé une non-conformité de l'émergence des conduites du sol. Estimant que cette non-conformité était susceptible d'être généralisée à l'ensemble de ce type d'ouvrage, par un arrêté du 21 octobre 2022, le préfet de la Moselle a prescrit à la société GRDF d'identifier, dans un délai de trois mois, l'ensemble des émergences de tuyauterie du sol dans le département de la Moselle, et de s'assurer, dans le même délai, de la conformité de ces ouvrages au paragraphe 2.4.2 du guide GESIP n°2006/04 de juillet 2016 " pose de canalisations à l'air libre ". Enfin, le courrier de notification de cet arrêté enjoint la société GRDF de mettre sa procédure en conformité avec le guide GESIP n°2006/04 de juillet 2016, dans un délai d'un mois. La société GRDF demande d'annuler l'arrêté du 21 octobre 2022, ainsi que le courrier de notification du même jour.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 21 octobre 2022 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 176-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'un agent chargé du contrôle établit à l'adresse de l'autorité administrative compétente un rapport faisant état de faits contraires aux prescriptions applicables, en vertu du présent code, à une installation, un ouvrage, des travaux, un aménagement, une opération, un objet, un dispositif ou une activité, il en remet une copie à l'intéressé qui peut faire part de ses observations à l'autorité administrative ". La société GRDF soutient que ni la fiche d'acte de surveillance, établie le 18 janvier 2022, ni le rapport de l'inspection de l'environnement du 5 juillet 2022, ne lui ont été communiqués, ce qui l'a empêchée de faire valoir ses observations en temps utile. En l'espèce, le préfet de la Moselle ne conteste pas que le rapport d'inspection du 5 juillet 2022 n'a pas été communiqué à la société GRDF. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la société GRDF a émis, le 25 janvier 2022, des observations sur le constat de non-conformité dressé le 18 janvier 2022. Par ailleurs, et surtout, par un courrier du 6 septembre 2022, elle a présenté ses observations sur le projet d'arrêté qui lui avait, à cette fin, été adressé par les services préfectoraux. Dans ces conditions, la société GRDF n'a pas été privée de la possibilité de formuler toute observation utile avant l'édiction de l'arrêté contesté. Le moyen doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 554-5 du code de l'environnement : " En raison des risques ou inconvénients qu'elles peuvent présenter soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique, sont soumises aux dispositions de la présente section les canalisations mentionnées aux 1° à 4° et répondant à des caractéristiques et des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat : () 2° Les canalisations de distribution de gaz ". Aux termes de l'article R. 554-41 du même code : " II bis.- Les canalisations de distribution de gaz à hautes caractéristiques sont les canalisations de distribution de gaz au sens du II dont les caractéristiques dépassent l'un ou l'autre des seuils mentionnés au 2° du II, et qui ont été mises en service avant le 1er juillet 2012, ou qui ont fait l'objet après cette date d'une opération effectuée sans augmentation ni de la pression maximale en service ni du diamètre nominal et consistant à remplacer ou déplacer un tronçon existant, à raccorder des usagers individuels ou une unité de production de biométhane, ou à réaliser une liaison telle que celles mentionnées au 2° du II de l'article R. 554-52 ". Aux termes de l'arrêté du 5 mars 2014 susvisé : " Objet et champ d'application./ Le présent arrêté définit, dans les conditions fixées aux articles 31 et 32, les règles applicables à la conception, la construction, la mise en service, l'exploitation et l'arrêt : () c) Des canalisations de distribution de gaz à hautes caractéristiques mentionnées au II bis de l'article R. 554-41, selon les conditions particulières fixées à l'article 25-1 de l'arrêté du 13 juillet 2000 portant règlement de sécurité de la distribution de gaz combustible par canalisations ". Aux termes de l'article 8 du même arrêté : " Pose à l'air libre. () La pose est réalisée conformément aux dispositions du guide professionnel du GESIP intitulé Pose de canalisations à l'air libre, dans des conditions assurant : ' la protection contre la corrosion dans des conditions permettant de garantir un niveau de sécurité au moins équivalent à celui d'une canalisation enterrée ". Aux termes de l'article 2.4.2 du guide professionnel GESIP n°2006/04 de juillet 2016 : " L'émergence des conduites du sol doit faire l'objet d'un soin particulier. Il est recommandé d'utiliser des revêtements spécifiques pour les sorties de sol, qui doivent par ailleurs : - présenter une bonne tenue aux rayons ultra-violets et au poinçonnement par les cailloux de surface ; - recouvrir le revêtement de la partie enterrée de la conduite sur au moins 20cm pour assurer une bonne étanchéité () ; - être appliqués jusqu'au moins 40cm du point d'émergence du sol () ; - être recouverts par le système de peinture de la partie aérienne sur au moins 10cm à partir de son extrémité ". La société GRDF soutient que le préfet de la Moselle a entaché sa décision d'une rétroactivité illégale, en rendant applicables aux canalisations à hautes caractéristiques les prescriptions du guide GESIP de juillet 2016. Elle soutient également que les dispositions précitées de l'article 8 de l'arrêté du 5 mars 2014 s'insèrent dans un titre " conception et construction ", ce dont il doit être déduit que ces dispositions ne s'appliquent qu'aux canalisations futures.

4. Les dispositions précitées de l'article 8 de l'arrêté du 5 mars 2014 ont été rendues applicables aux canalisations à hautes caractéristiques par l'article 25-1 de l'arrêté du 13 juillet 2000. Cet article 25-1 a lui-même été créé par l'article 30 de l'arrêté du 23 février 2018 susvisé. Par suite, tant l'article 8 de l'arrêté du 5 mars 2014, que le guide " GESIP " au regard duquel le préfet de la Moselle a demandé d'étudier la conformité des canalisations émergentes de la société GRDF, sont postérieurs à la mise en service de ces ouvrages, dont il n'est pas contesté qu'ils ont été réalisés avant 2012.

5. Toutefois, et d'une part, aux termes de l'article R. 554-33 du code de l'environnement : " Sans préjudice des dispositions de l'article R. 555-23, toute canalisation qui, régulièrement mise en service sans relever des dispositions en vigueur de la présente section ni des dispositions qui les ont précédées, peut continuer de fonctionner dans le respect des dispositions de la présente section qui ne remettent pas en cause de façon substantielle le tracé et les dispositions constructives originelles ". Il résulte de ces dispositions, qui définissent un régime de droits acquis, que les prescriptions de l'article 8 de l'arrêté du 5 mars 2014, ainsi que celles du guide GESIP auquel cet article renvoie, sont applicables aux canalisations à hautes caractéristiques antérieurement mises en service, à condition toutefois de ne pas remettre en cause, de façon substantielle, une disposition constructive originelle. Par suite, la seule circonstance que ces prescriptions soient postérieures à la réalisation des canalisations en cause ne suffit pas à les faire regarder comme inapplicables, seule devant être pris en compte la circonstance que ces prescriptions modifient, ou non, de façon substantielle une disposition constructive originelle.

6. D'autre part, une réglementation nouvelle a, en principe, vocation à s'appliquer immédiatement, sous réserve, notamment, du respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, qui fait obstacle à ce qu'une telle réglementation s'applique aux situations juridiques définitivement constituées. Or, quand bien même la société GRDF justifierait d'un certain nombre de droits acquis, ses ouvrages n'en restent pas moins soumis aux évolutions de la réglementation, dans la limite, il est vrai, du respect de ces droits acquis. Dans ces conditions, la seule circonstance que les canalisations à hautes caractéristiques en cause aient été construites antérieurement à la réglementation dont le préfet de la Moselle a entendu faire application ne suffit pas, en l'absence de situation juridique définitivement constituée, à caractériser une rétroactivité illégale. Le moyen doit être écarté.

7. En troisième lieu, la société GRDF soutient qu'en application des dispositions, citées au point 5, de l'article R. 554-33 du code de l'environnement, les canalisations existantes en cause bénéficient de droits acquis, ce qui fait obstacle à l'application du guide " GESIP " de juillet 2016.

8. Aux termes de cet article, ainsi qu'il a été dit, seules les prescriptions nouvelles qui ne remettent pas en cause de façon substantielle le tracé et les dispositions constructives originelles s'appliquent aux canalisations mises en service avant l'entrée en vigueur de la réglementation nouvelle.

9. En l'espèce, la prescription du guide du GESIP opposée par le préfet de la Moselle demande d'apporter un soin particulier à l'émergence des conduites du sol, et de recouvrir d'une protection spécifique anticorrosion (anti-UV) le revêtement de la canalisation émergente, au moins sur 20 cm dans la partie enterrée et sur 40 cm dans la partie à l'air libre. Or, d'une part, une telle prescription ne modifie pas le tracé de la canalisation concernée. D'autre part, cette prescription ne peut non plus être regardée comme remettant en cause une disposition constructive originelle, une telle notion devant s'entendre comme renvoyant aux seuls éléments structurels de l'ouvrage, ce que n'est pas un revêtement anticorrosion. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 554-33 du code de l'environnement doit être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 8 de l'arrêté susvisé du 5 mars 2014 : " La pose est réalisée conformément aux dispositions du guide professionnel du GESIP intitulé Pose de canalisations à l'air libre , dans des conditions assurant : ' la protection contre la corrosion dans des conditions permettant de garantir un niveau de sécurité au moins équivalent à celui d'une canalisation enterrée ; () la protection contre les risques d'agression identifiés dans l'étude de dangers de la canalisation dans des conditions permettant de garantir un niveau de sécurité au moins équivalent à celui d'une canalisation enterrée ". La circonstance, dont la société GRDF se prévaut, que l'étude de dangers mentionnée à cet article serait réalisée conformément aux documents internes à la société GRDF, est sans effet sur l'applicabilité du guide GESIP à la protection contre la corrosion. Le moyen doit être écarté.

11. En cinquième lieu, la société GRDF soutient que l'arrêté contesté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en faisant valoir, notamment, que les prescriptions du préfet de la Moselle ont pour conséquence d'imposer des travaux lourds et coûteux sans gain substantiel de sécurité, alors que sa procédure interne garantit une meilleure protection, et que les dispositions du guide GESIP contiennent des prescriptions inutiles et en pratique irréalisables. Il résulte toutefois des termes mêmes de l'arrêté du 21 octobre 2022 que le préfet de la Moselle n'a pas prescrit la réalisation de travaux, mais s'est limité à demander le recensement de l'intégralité des canalisations émergentes dans le département de la Moselle et la vérification de leur conformité au regard du guide du GESIP n°2006/04 de juillet 2016. Eu égard à leur objet et à leur portée, de telles prescriptions ne présentent pas un caractère disproportionné par rapport au but poursuivi, et la circonstance que, à l'issue de cette vérification, le préfet de la Moselle pourrait imposer la réalisation de travaux, est sans incidence sur l'appréciation de la légalité de l'arrêté contesté. Le moyen doit être écarté.

12. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 554-62 du code de l'environnement: " Pour les canalisations de transport non soumises à autorisation et de distribution mentionnées aux I à III de l'article R. 554-41, le préfet peut fixer, par arrêté pris sur proposition du service chargé du contrôle, des prescriptions techniques particulières nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 554-5 et portant sur : -leur exploitation, surveillance et maintenance () ". Si la société GRDF soutient que le préfet de la Moselle ne pouvait légalement édicter les prescriptions litigieuses sur le fondement de l'article R. 554-62 du code de l'environnement, toutefois, ces prescriptions s'analysent seulement comme des mesures de surveillance, ainsi qu'il a été dit au point précédent, qui entrent dès lors dans le champ d'application de cet article. Par suite, le moyen doit être écarté.

13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 21 octobre 2022 doivent être rejetées.

En ce qui concerne le courrier de notification :

14. En principe, un requérant ne saurait utilement critiquer les conditions de notification d'une décision administrative, qui sont sans incidence sur sa légalité. Toutefois, en l'espèce, il ressort des termes mêmes du courrier de notification contesté qu'en réponse aux observations de la société GRDF au projet d'arrêté qui lui avait été communiqué conformément aux dispositions de l'article R. 554-62 du code de l'environnement rappelées au point 3, ce courrier, en plus des prescriptions de l'arrêté du 21 octobre 2022, a enjoint à la société GRDF de mettre " [sa] procédure en conformité avec le guide GESIP n°2006/04 () sous un délai d'un mois à compter de la réception du présent courrier ". Dans ces conditions, le courrier du 21 octobre 2022, qui énonce une prescription distincte, que le préfet lui-même, dans ses écritures en défense, présente comme une " demande complémentaire " s'analyse comme une décision distincte de l'arrêté lui-même, susceptible d'être contestée devant le juge de l'excès de pouvoir.

15. Or, aux termes de l'article R. 554-62 du code de l'environnement : " Pour les canalisations de transport non soumises à autorisation et de distribution mentionnées aux I à III de l'article R. 554-41, le préfet peut fixer, par arrêté pris sur proposition du service chargé du contrôle, des prescriptions techniques particulières nécessaires (). Le projet d'arrêté est porté par le préfet à la connaissance de l'exploitant, auquel un délai de quinze jours est accordé pour présenter éventuellement ses observations par écrit, directement ou par mandataire ". En l'espèce, la prescription énoncée dans le courrier de notification du 21 octobre 2022 ne figurait pas dans le projet d'arrêté porté à la connaissance de la société GRDF, qui n'a dès lors pas été en mesure de faire valoir ses observations, en méconnaissance, par suite, de ces dispositions. La société GRDF a ainsi été privée d'une garantie procédurale substantielle. Le moyen doit être accueilli, et cette prescription, annulée.

Sur les frais d'instance :

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat, qui ne peut être regardé comme la partie principalement perdante, le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1 : La prescription contenue dans le courrier de notification du 21 octobre 2022, citée au point 14, est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié la société Gaz Réseau Distribution France et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. Copie en sera adressée au préfet de la Moselle.

Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Dhers, président,

M. Boutot, premier conseiller,

Mme Jordan-Selva, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2025.

Le rapporteur,

L. Boutot

Le président,

S. Dhers

La greffière,

D. Hirschner

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,