Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2303946

Vu la procédure suivante :

Par un arrêt du 30 mai 2023, la première chambre civile de la cour d'appel de Metz a ordonné la transmission au tribunal administratif de Strasbourg des questions préjudicielles suivantes :

1°) dans l'hypothèse où la commune d'Augny ne réaliserait aucune action de protection et de gestion de ses espaces naturels au sens de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales, la délibération du 29 septembre 2016 est-elle illégale en ce que la commune d'Augny aurait perdu, à compter du 1er janvier 2017, toute compétence en matière de promotion du tourisme '

2°) dans l'hypothèse où la commune d'Augny ne réaliserait aucune action de promotion en faveur du tourisme, la délibération du 29 septembre 2016 est-elle illégale en ce que la commune d'Augny ne justifierait pas non plus d'une ou plusieurs actions de protection et de gestion de ses espaces naturels, ceux-ci entendus au sens de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales '

3°) les délibérations du 29 septembre 2016 et du 8 décembre 2016 sont-elles illégales en ce que la commune a déclaré affecter le produit de la taxe de séjour aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion des espaces naturels, plus généralement l'attractivité et la fréquentation de la commune, et plus précisément la valorisation du parc Simon '

4°) la délibération du conseil municipal de la commune d'Augny en date du

29 septembre 2016 est-elle entachée d'illégalité en ce que la commune ne justifierait, à la date de la délibération précitée ou le cas échéant à une date ultérieure, ni d'actions de promotion en faveur du tourisme ni d'actions de protection et de gestion d'un espace naturel '

5°) l'illégalité de la délibération du 29 septembre 2016 entraîne-t-elle l'illégalité de la délibération du 8 décembre 2016 '

Vu les pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code du tourisme ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- le décret n° 2017-1412 du 27 septembre 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Olivier Biget,

- les conclusions de M. Alexandre Therre.

Considérant ce qui suit :

1. La société à responsabilité limitée unipersonnelle Bbyness Metz sud et la société en nom collectif Metzaugny exploitent chacune un hôtel situé à Augny, respectivement sous l'enseigne Kyriad Enzo et sous l'enseigne Ibis budget, et règlent à ce titre une taxe de séjour à la commune. Par une délibération du 29 septembre 2016, la commune d'Augny a modifié les modalités de calcul et de paiement de la taxe de séjour instituée par une délibération du 22 septembre 2011, en optant pour le régime forfaitaire et non plus pour le calcul au réel à compter du 1er janvier 2017. Par une délibération du 8 décembre 2016, la commune d'Augny a décidé de faire application à son profit de l'article L. 5211-21 du code général des collectivités territoriales permettant aux communes ayant déjà institué pour leur propre compte une taxe de séjour de s'opposer au transfert de cette taxe au profit des établissements publics de coopération intercommunale. Elle s'est ainsi opposée au transfert de la taxe à la communauté d'agglomération Metz métropole - que celle-ci avait décidé d'instituer au niveau de l'intercommunalité par une délibération du 26 septembre 2016 - motif pris de la nécessité pour la commune de financer la valorisation du parc Simon acquis en 2005 et de maintenir la ressource nécessaire. Les sociétés Bbyness Metz sud et Metzaugny ont contesté devant le tribunal de grande instance de Metz les titres exécutoires émis à leur encontre par la commune d'Augny en vue du recouvrement de la taxe de séjour des années 2017 et 2018. Ces recours ont donné lieu à une saisine du tribunal administratif de Strasbourg sur la question de la légalité de la délibération du 29 septembre 2016 précitée. Par un jugement du 21 février 2020, le tribunal administratif a décidé que cette délibération n'était pas illégale au regard des questions qui lui étaient posées. Par un jugement du 21 janvier 2021, le tribunal judiciaire de Metz a débouté de leurs requêtes respectives les deux sociétés hôtelières, qui ont fait appel. Par un arrêt avant dire droit du 30 mai 2023, la première chambre civile de la cour d'appel de Metz a renvoyé au tribunal administratif de Strasbourg de nouvelles questions portant sur la légalité de la délibération du 29 septembre 2016, ainsi que sur la légalité de la délibération du 8 décembre 2016.

Sur le cadre juridique applicable à la date des délibérations en cause :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, alors applicable à Metz métropole qui avait le statut de communauté d'agglomération jusqu'au 1er janvier 2018, date à laquelle elle a été transformée en métropole par le décret susvisé du 27 septembre 2017 : " I. - La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : 1° En matière de développement économique : () promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme () ". L'article L. 5217-2, dans sa rédaction applicable à l'année 2018, prévoit des dispositions de portée équivalente pour les métropoles. En vertu de l'article 68 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, le transfert aux établissements publics de coopération intercommunale de la compétence relative à la promotion du tourisme est effectif à compter du

1er janvier 2017. De la même manière, l'article L. 134-1 du code du tourisme dispose : " La communauté de communes, la communauté d'agglomération, la communauté urbaine, la métropole ou la métropole de Lyon exerce de plein droit, en lieu et place de ses communes membres, dans les conditions et sous les réserves prévues, respectivement, aux articles

L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5215-20-1, L. 5217-2 et L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales : / () 2° La compétence en matière de promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales : " I. - Sous réserve de l'article L. 5211-21, une taxe de séjour ou une taxe de séjour forfaitaire peut être instituée par délibération du conseil municipal : / 1° Des communes touristiques et des stations classées de tourisme relevant de la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code du tourisme ; / 2° Des communes littorales, au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement ; / 3° Des communes de montagne, au sens de la loi n° 85-30 du

9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ; / 4° Des communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme ainsi que de celles qui réalisent des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels ; / 5° Ou des communes qui ont adopté la délibération contraire mentionnée au I de l'article L. 5211-21 du présent code. / II. - La délibération adoptée par le conseil municipal des communes mentionnées au I du présent article précise s'il est fait application soit de la taxe de séjour prévue aux paragraphes 2 et 3 de la présente sous-section, soit de la taxe de séjour forfaitaire prévue aux paragraphes 4 et 5. La délibération est adoptée avant le début de la période de la perception de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire () ". Aux termes de l'article L. 2333-27 de ce code : " I. - Sous réserve de l'application de l'article L. 133-7 du code du tourisme, le produit de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune. / II. - Dans les communes qui ont institué la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire au titre des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels, le produit de la taxe peut être affecté, sous réserve du même article L. 133-7, aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion de leurs espaces naturels à des fins touristiques () ". Aux termes de l'article L. 2333-28 du même code : " La période de perception de la taxe de séjour et de la taxe de séjour forfaitaire est fixée par la délibération prévue à l'article L. 2333-26. "

4. Enfin, aux termes de l'article L. 5211-21 du code général des collectivités territoriales : " I. - La taxe de séjour mentionnée aux articles L. 2333-29 à L. 2333-39 ou la taxe de séjour forfaitaire mentionnée aux articles L. 2333-40 à L. 2333-47 peut être instituée par décision de l'organe délibérant dans les conditions prévues à l'article L. 2333-26, sauf délibération contraire des communes qui ont déjà institué la taxe pour leur propre compte, et dont la délibération est en vigueur, par : / () 3° Les établissements publics de coopération intercommunale qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme ainsi que ceux qui réalisent, dans la limite de leurs compétences, des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels ; / () Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale ayant institué la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire ne peuvent percevoir ces taxes () ". Cet article L. 5211-21, dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 31 décembre 2014, ne prévoyait pas la possibilité pour les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale de s'opposer à l'institution d'une taxe de séjour par ce dernier. En vertu de ces mêmes dispositions, les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale qui a institué la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire ne pouvaient percevoir de telles taxes. Il s'ensuit que l'institution d'une telle taxe par un tel établissement emportait nécessairement abrogation des taxes existantes éventuellement instituées par les communes membres de cet établissement. Il résulte du même article L. 5211-21 et de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 en vigueur à compter du

1er janvier 2015, que ces articles ouvrent droit aux communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale de faire valoir leur opposition à l'institution d'une taxe de séjour par cet établissement. Ce droit ne peut s'exercer qu'au moment où l'établissement public de coopération intercommunale concerné décide d'instituer cette taxe et non postérieurement à l'entrée en vigueur de la taxe qu'il a instituée. Il n'est ouvert qu'aux communes ayant institué une taxe de séjour encore en vigueur au moment où l'établissement public de coopération intercommunale décide lui-même d'instituer une telle taxe.

Sur les questions posées par la cour d'appel de Metz :

Question 1 : dans l'hypothèse où la commune d'Augny ne réaliserait aucune action de protection et de gestion de ses espaces naturels au sens de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales, la délibération du 29 septembre 2016 est-elle illégale en ce que la commune d'Augny aurait perdu, à compter du 1er janvier 2017, toute compétence en matière de promotion du tourisme '

5. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a transféré, au 1er janvier 2017, aux établissements publics de coopération intercommunale la compétence en matière de promotion du tourisme, ainsi que le prévoit l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les communautés d'agglomération, sous le statut desquelles Metz métropole était organisée à cette date. Toutefois, le législateur n'a pas abrogé, à compter de cette même échéance, les dispositions du 4° du I de l'article L. 2333-26 du même code en vertu desquelles les communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme peuvent instituer la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire. Dans ces conditions, rien n'interdit à la commune d'Augny d'instituer la taxe de séjour forfaitaire sur le fondement du 4° du I de l'article L. 2333-26 en se prévalant de la réalisation d'actions de promotion en faveur du tourisme, nonobstant le transfert de cette compétence aux établissement publics de coopération intercommunale.

6. Il suit de là que, quand bien même la commune d'Augny ne réaliserait aucune action de protection et de gestion de ses espaces naturels, la délibération du 29 septembre 2016 ne s'en trouverait pas pour autant nécessairement entachée d'illégalité.

7. Il convient, par ailleurs, de noter que, lorsque, comme en l'espèce, la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale ayant institué la taxe de séjour, elle peut néanmoins continuer de percevoir cette taxe par le seul fait d'avoir exercé, avant l'entrée en vigueur de la taxe intercommunale, le droit d'opposition résultant du I de l'article L. 5211-21 et du 5° du I de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales. Dans une décision du 26 janvier 2021 n° 431187, le Conseil d'Etat a, en outre, jugé que ce droit " n'est ouvert qu'aux communes ayant institué une taxe de séjour encore en vigueur au moment où l'EPCI décide d'instituer une telle taxe ". En l'espèce, si la délibération du 29 septembre 2016 par laquelle la commune d'Augny a institué la taxe de séjour forfaitaire est postérieure à la délibération du 26 septembre de Metz métropole, cette commune avait néanmoins institué une telle taxe dès 2011, laquelle était donc encore en vigueur lorsque la communauté d'agglomération a décidé d'instituer sa propre taxe intercommunale. Il suit de là que, par la délibération du 8 décembre 2016, la commune a pu valablement s'opposer, pour ce qui la concerne, au transfert à compter du

1er janvier 2017 de la taxe de séjour.

Question 2 : dans l'hypothèse où la commune d'Augny ne réaliserait aucune action de promotion en faveur du tourisme, la délibération du 29 septembre 2016 est-elle illégale en ce que la commune d'Augny ne justifierait pas non plus d'une ou plusieurs actions de protection et de gestion de ses espaces naturels, ceux-ci entendus au sens de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales '

8. Dans cette double hypothèse, la délibération du 29 septembre 2016 s'en trouverait entachée d'illégalité, dès lors que la taxe de séjour forfaitaire instituée par cette délibération ne relèverait alors d'aucun des cas prévus aux 1° à 4° du I de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales dans lesquels une commune peut instituer la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire et que le droit d'opposition prévu au 5° est sans effet sur la légalité de la délibération antérieure instituant la taxe.

Question 3 : les délibérations du 29 septembre 2016 et du 8 décembre 2016 sont-elles illégales en ce que la commune a déclaré affecter le produit de la taxe de séjour aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion des espaces naturels, plus généralement l'attractivité et la fréquentation de la commune, et plus précisément la valorisation du parc Simon '

9. En vertu de l'article L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales cité au point 3, le produit de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune, sauf lorsque la taxe est instituée au titre des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels, auquel cas la commune a la faculté d'affecter spécifiquement le produit de cette taxe aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion de ses espaces naturels à des fins touristiques.

10. D'une part, la délibération du 29 septembre 2016 ne précise pas les dépenses auxquelles est affecté le produit de la taxe de séjour forfaitaire et n'était pas tenue de le faire, ainsi que le tribunal administratif de Strasbourg l'a indiqué dans son jugement du 21 février 2020 n° 1905551 en réponse aux premières questions préjudicielles posées par le tribunal judiciaire de Metz. La circonstance que la commune d'Augny a, par la suite, déclaré, en particulier dans l'exposé des motifs de sa délibération du 8 décembre 2016, que le produit de la taxe de séjour forfaitaire était affecté aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion des espaces naturels, plus généralement l'attractivité et la fréquentation de la commune et plus précisément la valorisation du parc Simon, est, dès lors et en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la délibération du 29 septembre 2016.

11. D'autre part, aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit non plus à la collectivité territoriale compétente de préciser, dans la délibération instituant la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire sur son territoire ou dans la délibération valant opposition à l'institution de la taxe par un établissement public de coopération intercommunale, l'affectation du produit de cette taxe. En l'espèce, l'indication, par la délibération du 8 décembre 2016, de l'affectation du produit de la taxe de séjour forfaitaire aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion des espaces naturels, plus généralement l'attractivité et la fréquentation de la commune et plus précisément la valorisation du parc Simon, n'est, par elle-même, pas de nature à entraîner l'illégalité de cette délibération, a fortiori si cette affectation relève effectivement des prévisions du II de l'article L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales en vertu duquel les communes qui ont institué la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire au titre des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels ont la faculté d'affecter son produit aux dépenses destinées à favoriser la protection et la gestion de leurs espaces naturels à des fins touristiques.

Question 4 : la délibération du conseil municipal de la commune d'Augny en date du 29 septembre 2016 est-elle entachée d'illégalité en ce que la commune ne justifierait, à la date de la délibération précitée ou le cas échéant à une date ultérieure, ni d'actions de promotion en faveur du tourisme ni d'actions de protection et de gestion d'un espace naturel '

12. La commune d'Augny ne relève pas des cas prévus aux 1° à 3° du I de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales cité au point 3 et sa délibération du 29 septembre 2016 ne fait pas suite à la mise en œuvre du droit d'opposition prévu au 5° du même article et au I de l'article L. 5211-21. Par suite, pour que la délibération du 29 septembre 2016 soit légale, la commune d'Augny doit justifier de la réalisation, au titre de la période de perception de la taxe de séjour forfaitaire, d'actions de promotion en faveur du tourisme ou d'actions de protection et de gestion de ses espaces naturels. A défaut, cette délibération se trouverait entachée d'illégalité.

Question 5 : l'illégalité de la délibération du 29 septembre 2016 entraîne-t-elle l'illégalité de la délibération du 8 décembre 2016 '

13. L'illégalité de la délibération du 29 septembre 2016 n'entraînerait pas nécessairement l'illégalité de la délibération du 8 décembre 2016. En effet, cette seconde délibération n'a pas été prise pour l'application ou sur le fondement de la première et ces deux délibérations ont été adoptées sur des fondements juridiques distincts, au titre respectivement du 4° du I de l'article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales et du I de l'article L. 5211-21 du même code.

14. Au surplus, ainsi qu'il a été dit en réponse à la question 1, le droit d'opposition prévu par ces dernières dispositions est ouvert aux communes ayant institué une taxe de séjour encore en vigueur au moment où l'établissement public de coopération intercommunale décide d'instituer une telle taxe. Ainsi, à supposer même que la délibération du 29 septembre 2016 soit illégale, cette circonstance serait sans incidence en l'espèce sur le bien-fondé de l'exercice par la commune d'Augny du droit d'opposition, dès lors que cette dernière avait institué sa propre taxe de séjour dès 2011, laquelle préexistait donc à celle de Metz métropole, quand bien même la commune en a modifié le régime juridique en septembre 2016.

15. Au final, en l'espèce, aux dates auxquelles les titres de perception en litige ont été émis, la commune d'Augny avait valablement pu préalablement exercer son droit d'opposition afin de continuer de percevoir la taxe de séjour, ainsi qu'il a été dit au point 7.

DECIDE :

Article 1er : Il est répondu aux questions 1 à 5 posées par la cour d'appel de Metz dans le sens indiqué aux points 5 à 14 du présent jugement.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la cour d'appel de Metz, à la société à responsabilité limitée unipersonnelle Bbyness Metz sud, à la société en nom collectif Metzaugny, à la commune d'Augny et au directeur départemental des finances publiques de la Moselle.

Délibéré après l'audience du 18 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Dhers, président,

M. Biget, premier conseiller,

Mme Perabo Bonnet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 février 2024.

Le rapporteur,

O. Biget

Le président,

S. Dhers

La greffière,

N. Adjacent

La République mande et ordonne au préfet de la Moselle en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,