Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2103067

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par un jugement n° 1706328 du 11 avril 2019, le tribunal administratif de Lyon a :

1°) annulé la décision du 10 mai 2017 par laquelle le président de la métropole de Lyon a rejeté la réclamation préalable formée par M. C à l'encontre de la décision du 27 décembre 2016 lui infligeant une amende administrative d'un montant de 345 euros ;

2°) déchargé M. C de l'obligation de payer l'amende administrative d'un montant de 345 euros ;

3°) mis à la charge de la métropole de Lyon le versement, à Me Bapcérès, avocat de M. C, d'une somme de 1 000 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve qu'il renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.

Par une décision n° 431933 du 5 août 2020, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi en cassation présenté par la métropole de Lyon, a annulé le jugement du tribunal administratif de Lyon du 11 avril 2019 et a renvoyé l'affaire au même tribunal qui l'a enregistrée sous le n° 2103067.

Procédure devant le tribunal :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 29 avril 2021 et 18 septembre 2022, M. A C, représenté par la Selarl DBKM Avocats (Me Bapcérès) demande au tribunal :

1°) d 'annuler la décision du 10 mai 2017 par laquelle le président de la métropole de Lyon a rejeté sa réclamation préalable formée à l'encontre de la décision du 27 décembre 2016, lui infligeant une amende administrative d'un montant de 345 euros ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer l'amende ;

3°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement d'une somme de 1 200 euros au titre des dispositions des articles 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence ;

- elle est intervenue au terme d'une procédure irrégulière dès lors que l'administration ne démontre pas que l'équipe pluridisciplinaire se serait réunie et ce, conformément aux règles de convocation, de composition et de quorum ;

- l'administration ne lui a pas transmis la copie de l'avis de l'équipe pluridisciplinaire ni de la commission départementale d'insertion et n'a donc pas satisfait aux exigences du principe du contradictoire prévu par les dispositions des articles L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles et L. 114-17 du code de la sécurité sociale ;

- la décision attaquée est fondée sur des faits matériellement inexacts ;

- elle se fonde en outre sur un arrêté du président du conseil départemental, lui-même illégal, cet arrêté composant l'équipe pluridisciplinaire étant irrégulier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 décembre 2017, et un mémoire complémentaire enregistré le 13 septembre 2022, la métropole de Lyon, représentée par la Selarl Carnot Avocats (Me Prouvez), conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

M. C a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 23 juin 2017.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la décision n° 431933 du 5 août 2020 du Conseil d'Etat statuant au contentieux.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Habchi, premier conseiller, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Habchi, premier conseiller ;

- et les observations de Me Rey, substituant Me Prouvez, représentant la métropole de Lyon.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a été bénéficiaire du revenu de solidarité active, de la prime exceptionnelle de fin d'année et de l'aide personnalisée au logement dans le département du Rhône. Par des décisions des 25 novembre 2015 et 11 juillet 2016, le directeur de la caisse d'allocations familiales du Rhône lui a demandé le remboursement de deux indus correspondant à des trop-perçus d'aide personnalisée au logement, de revenu de solidarité active et de primes exceptionnelles de fin d'année. Estimant qu'il s'était rendu coupable d'une fraude, par une décision du 27 décembre 2016, le président de la métropole de Lyon a prononcé à son encontre une amende administrative d'un montant de 345 euros. M. C a contesté le bien-fondé de cette amende par une réclamation préalable du 23 février 2017. Par une décision du 10 mai 2017, le président de la métropole de Lyon a confirmé cette amende.

2. Par un jugement n° 1706328 du 11 avril 2019, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision du 10 mai 2017, a déchargé M. C de l'obligation de payer l'amende administrative de 345 euros et a mis à la charge de la métropole de Lyon le versement à Me Bapcérès, la somme de 1 000 euros, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve qu'il renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle. Par une décision n° 431933 du 5 août 2020, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi présenté par la métropole de Lyon, a annulé ledit jugement et a renvoyé l'affaire au tribunal administratif de Lyon.

Sur l'étendue du litige :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative prononcée et recouvrée dans les conditions et les limites définies, en matière de prestations familiales, aux sixième, septième, neuvième et dixième alinéas du I, à la seconde phrase du onzième alinéa du I et au II de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. La décision est prise par le président du conseil départemental après avis de l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 du présent code (). ". Aux termes de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale : " I. - () Le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale () Le directeur de l'organisme concerné notifie le montant envisagé de la pénalité et les faits reprochés à la personne en cause, afin qu'elle puisse présenter ses observations écrites ou orales dans un délai d'un mois. A l'issue de ce délai, le directeur de l'organisme prononce, le cas échéant, la pénalité et la notifie à l'intéressé en lui indiquant le délai dans lequel il doit s'en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir. / (). ". Enfin, l'article R. 262-85 du code de l'action sociale et des familles précise que : " Pour l'application de l'article L. 262-52, les compétences dévolues au directeur de l'organisme de sécurité sociale et à la commission constituée au sein du conseil d'administration de cet organisme sont exercées respectivement par le président du conseil départemental et l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39. ". Ainsi, l'amende administrative que le président de la métropole de Lyon peut prononcer, après avis de l'équipe pluridisciplinaire, en cas de fausse déclaration ou d'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement d'indu de revenu de solidarité active, est susceptible d'un recours gracieux devant cette même autorité, qui se prononce à nouveau après avis de l'équipe pluridisciplinaire.

4. D'autre part, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

5. Par suite, M. C doit être regardé comme demandant également, outre l'annulation de la décision du 10 mai 2017, l'annulation de la décision du 27 décembre 2016 par laquelle le président de la métropole de Lyon lui a infligé une amende administrative d'un montant de 345 euros.

Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge :

6. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que M. C ne peut utilement soutenir que la décision du 10 mai 2017, par laquelle le président de la métropole de Lyon a confirmé l'amende administrative prononcée à son encontre, est entachée d'incompétence, qu'elle est intervenue au terme d'une procédure irrégulière et qu'elle a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire prévu par les dispositions des articles L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles et L. 114-17 du code de la sécurité sociale.

7. En deuxième lieu, la décision du 27 décembre 2016 a été signée par Mme D B, responsable du service allocations, titulaire d'une délégation de signature à cet effet par l'arrêté n° 2015-03-05-R-0130 du 5 mars 2015, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la métropole. Le moyen tiré de l'incompétence, qui manque en fait, doit être écarté.

8. En troisième lieu, il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles et L. 114-17 du code de la sécurité sociale qu'avant le prononcé de la sanction prévue à l'article L. 262-52 du code de la sécurité sociale l'allocataire doit être informé du montant de la sanction envisagée et des faits qui lui sont reprochés afin qu'il puisse présenter ses observations dans le délai d'un mois. La mise en œuvre de cette procédure contradictoire constitue une garantie pour l'allocataire.

9. D'une part, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 7 novembre 2016 reçu le 9 novembre suivant, le président de la métropole de Lyon a informé l'intéressé de ce que dès lors que l'indu de revenu de solidarité active notifié le 11 juillet 2016, d'un montant de 2 306,30 euros, résultait d'une omission délibérée de déclaration de ses salaires, il envisageait de lui infliger une amende administrative de 345 euros sur le fondement de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles. Il l'invitait à faire valoir ses observations écrites et l'informait de la possibilité d'être reçu, le cas échéant, accompagné par la personne de son choix, par l'équipe pluridisciplinaire constituée au sein de la métropole, l'instance de médiation métropolitaine, lors de sa réunion du 1er décembre 2016. En outre, aucune disposition législative ou réglementaire n'exige que l'avis de cet équipe pluridisciplinaire soit transmis à l'allocataire avant le prononcé de l'amende et il ne résulte pas de l'instruction que M. C aurait demandé la communication de cet avis. Au demeurant, il résulte des termes de la décision attaquée, et des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de l'instance pluridisciplinaire, que M. C a pu présenter ses observations devant l'instance réunie le 1er décembre 2016, au cours de laquelle sa situation a été examinée. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la procédure contradictoire n'aurait pas été mise en œuvre avant que l'amende administrative d'un montant de 345 euros soit prononcée à son encontre.

10. D'autre part, M. C soutient que la métropole de Lyon ne démontre pas que l'équipe pluridisciplinaire se serait réunie conformément aux règles de convocation, de composition et de quorum. Toutefois, il résulte de l'instruction, notamment de la feuille d'émargement de cette instance produite aux débats, que les membres de l'équipe pluridisciplinaire, qui a été saisie en application de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles, ont tout d'abord été régulièrement convoqués pour la réunion du 1er décembre 2016. En outre, le procès-verbal de la réunion de l'instance de médiation métropolitaine, qui s'est tenue le 1er décembre 2016 et au cours de laquelle la situation de M. C a été examinée, comporte outre ceux de son président, les qualités et signatures des 5 autres membres de l'instance. Ces documents, et cela n'est au demeurant pas utilement discuté, démontrent, jusqu'à preuve du contraire, que les personnes ayant siégé au sein de l'instance sont celles prévues par l'arrêté du président de la métropole du 7 avril 2016 instituant l'instance de médiation métropolitaine, et attestent, enfin, que le quorum a manifestement été respecté au sein de l'instance dont il s'agit, contrairement à ce que M. C allègue. Par suite, le requérant, qui ne justifie d'ailleurs aucunement qu'il aurait été privé d'une quelconque garantie, n'est pas fondé à soutenir que la décision du 27 décembre 2016 serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière.

11. En quatrième lieu, M. C soutient, dans le dernier état de ses écritures, que la décision en litige serait illégale au motif qu'elle se fonde sur un arrêté du président du conseil métropolitain de Lyon du 7 avril 2016, fixant la composition de l'équipe pluridisciplinaire instituée à l'article L. 262-39 du code de l'action sociale et des familles, qui serait lui-même entaché d'illégalité. Il affirme à cet égard que l'article L. 262-39 prévoit notamment la désignation de représentants des bénéficiaires (au pluriel) du revenu de solidarité active, alors que l'arrêté du 7 avril 2016 en cause prévoit, quant à lui, il est vrai, la désignation d'un seul représentant des bénéficiaires du RSA, siégeant au sein de cette instance pluridisciplinaire. Toutefois, à supposer que cette exception d'illégalité soit opérante, la circonstance que l'équipe pluridisciplinaire métropolitaine, qui se borne d'ailleurs à émettre un avis non liant avant que la sanction administrative ne soit édictée, ne compte qu'un représentant, et non plusieurs représentants des bénéficiaires du RSA, n'a exercé, en l'espèce, aucune influence sur le sens de la décision prise, au final, par l'autorité administrative, ni n'a privé M. C d'une garantie, la présence d'un seul représentant des bénéficiaires suffisant, à elle seule, à assurer une représentation des bénéficiaires, au sein de cette instance consultative. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de la décision de sanction en litige, ne peut qu'être écarté.

12. En cinquième et dernier lieu, il appartient au juge, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de se prononcer, eu égard à son office de juge de plein contentieux, sur les manquements qui sont à l'origine du prononcé de cette sanction. En vertu de l'article L. 262-52 précité du code de l'action sociale et des familles, une amende administrative peut être infligée à l'allocataire qui a perçu indûment le revenu de solidarité active à la suite de fausses déclarations ou d'omissions délibérées. La fausse déclaration ou l'omission délibérée doit s'entendre comme désignant les inexactitudes ou omissions qui procèdent d'une volonté de dissimulation de l'allocataire caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives.

13. Il résulte de l'instruction que, pour infliger l'amende administrative contestée à M. Mraidi, le président de la métropole de Lyon a estimé qu'il avait, de façon réitérée, délibérément omis de déclarer ses ressources dans ses déclarations trimestrielles relatives au revenu de solidarité active. A cet égard, la métropole de Lyon produit les bulletins de paie de l'intéressé sur la période du 14 septembre 2012 au 31 octobre 2013, dont il résulte qu'il a perçu des rémunérations de 101 à 1 980 euros par mois selon les périodes, ainsi que des justificatifs de paiement de Pôle emploi, dont il résulte qu'il a perçu des indemnités de chômage du 7 août 2013 au 31 août 2014 pour des montants de 113 à 885 euros selon les mois. La métropole de Lyon produit également les déclarations trimestrielles de ressources de l'intéressé, concernant les revenus perçus sur la période de novembre 2012 à juillet 2014, dans lesquelles M. C a constamment déclaré ne percevoir aucune ressource. Ces omissions ont été prises en compte et un premier indu de revenu de solidarité active, constitué sur la période du 1er décembre 2012 au 30 septembre 2014, a été notifié à l'intéressé par une décision du 25 novembre 2015. Il résulte également de l'instruction, et notamment des termes de la décision du 10 mars 2017 rejetant le recours gracieux formé par M. C, que l'intéressé a continué à ne pas déclarer ses revenus au cours des années 2015 et 2016, ce qui a généré un second indu de revenu de solidarité active, constitué sur la période du 1er septembre 2015 au 31 janvier 2016, qui lui a été notifié le 11 juillet 2016.

14. Pour contester le bien-fondé de l'amende prononcée à son encontre, M. C soutient qu'il a demandé à l'administration de préciser la période au titre de laquelle il se serait abstenu de déclarer ses revenus, les montants en cause, de lui transmettre les pièces de nature à fonder l'amende ainsi que de préciser les modalités de liquidation de l'amende. Toutefois, d'une part, le requérant ne produit aucune pièce au soutien de ces allégations. D'autre part, et en tout état de cause, cette circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur le bien-fondé de l'amende en litige. Dans ces conditions, compte tenu de la nature des ressources ainsi omises, de l'information dont disposait l'intéressé, de la présentation du formulaire de déclaration et du caractère réitéré de ces omissions, les faits reprochés à M. C, qui ne pouvait légitimement ignorer devoir déclarer ces ressources, présentent le caractère d'une omission déclarative dans le but d'obtenir indûment un droit au revenu de solidarité active. Par suite, le président de la métropole de Lyon pouvait légalement lui infliger une amende administrative en application des dispositions précitées de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du président de la métropole de Lyon du 27 décembre 2016 lui infligeant une amende administrative d'un montant de 345 euros et l'annulation de la décision du 10 mai 2017 par laquelle le président de la métropole de Lyon a rejeté son recours gracieux. Par suite, ses conclusions aux fins d'annulation et de décharge doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée par M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2103067 de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la métropole de Lyon.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2022.

Le magistrat désigné,

H. HABCHILa greffière,

S. RIVOIRE

La République mande et ordonne au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

Le greffier,