Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2200595

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 26 janvier 2022, et des mémoires complémentaires, enregistrés les 20 juin et 7 septembre 2023, M. A B, représenté par Me Prouvez, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental de la Loire a refusé de lui verser la somme de 472 841 euros et a refusé de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle ;

2°) de condamner le département de la Loire à lui verser la somme de 472 841 euros ;

3°) d'enjoindre au département de la Loire de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle au titre des poursuites pénales dont il a fait l'objet et pour lesquelles il a été définitivement relaxé ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat les dépens de l'instance et la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision implicite de rejet de sa demande est entachée d'un défaut de motivation ;

- il a subi un préjudice financier d'un montant de 197 976 euros du fait de l'illégalité fautive entachant la décision fixant la durée de son congé spécial ;

- il a subi un préjudice financier de 132 437 euros du fait de l'absence de proposition de poste pendant sa période de placement en surnombre ;

- il a subi un préjudice financier de 4 030 euros en raison du défaut d'information de sa mutuelle du rétablissement de son régime indemnitaire par le juge administratif ;

- il peut prétendre à l'indemnisation de la perte de traitement subie pendant son exclusion temporaire pour un montant de 6 262 euros :

- le département doit lui rembourser les frais qu'il a engagés pour sa défense pour les contentieux administratifs pour un montant de 17 856 euros ;

- il aurait dû bénéficier de la protection fonctionnelle devant le juge pénal conformément à l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et peut prétendre au versement de la somme de 14 280 euros à ce titre ;

- il a subi un préjudice moral du fait du comportement du département de la Loire à son encontre et de sa mise en cause injustifiée dès lors qu'il a finalement été relaxé des faits de dénonciation calomnieuse ; sa réputation en ligne a été atteinte ; il a été irrégulièrement évincé de son poste ; il peut prétendre au versement de la somme de 100 000 euros à ce titre.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 juin et 12 juillet 2023, le département de la Loire, représenté par Me Petit, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rizzato, première conseillère,

- les conclusions de Mme Tocut, rapporteure publique,

- et les observations de Me Litzler pour M. B et de Me Masson pour le département de la Loire.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B occupait l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint en charge des ressources humaines au sein des services du département de la Loire lorsqu'il a été suspendu de ses fonctions par décision du 2 avril 2015, puis sanctionné disciplinairement par arrêté du 2 décembre 2015. La légalité de ces décisions a été confirmée par jugement du tribunal administratif de Lyon du 14 février 2018. Consécutivement à cette sanction disciplinaire, l'autorité territoriale a décidé de mettre fin au détachement de M. B sur son emploi fonctionnel par un arrêté du 5 février 2016. M. B a alors été placé en surnombre dans son grade de directeur territorial à compter du 1er mars 2016 pour une période d'un an. Il a ensuite été placé en congé spécial par un arrêté du 23 février 2017 avec un terme fixé à la date à laquelle il pourrait percevoir une pension de retraite à taux plein et à jouissance immédiate. Cette décision a été annulée par le tribunal en tant qu'elle fixait ce terme. Le recours de M. B contre la décision mettant fin à son détachement à en revanche été rejeté par décision de la cour administrative d'appel de Lyon du 9 juillet 2020.

2. En parallèle à ces procédures administratives, M. B a fait l'objet de poursuites pénales pour dénonciation calomnieuse. Après avoir été condamné en première instance, il a été renvoyé des fins de poursuite par un arrêt du 8 avril 2021 de la cour d'appel de Lyon.

3. Le requérant qui a été radié des cadres et admis à la retraite à compter du 1er janvier 2018 a par courrier du 1er octobre 2021 sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle et le versement de la somme de 472 841 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait du comportement de son employeur. Ses demandes ayant été implicitement rejetées, il demande au tribunal d'annuler la décision refusant de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle et de condamner le département de la Loire à lui verser la somme de 472 841euros.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision implicite de rejet de la réclamation indemnitaire :

4. La décision implicite née du silence gardé par le président du conseil départemental de la Loire sur la demande présentée le 1er octobre 2021 par M. B a notamment eu pour effet de lier le contentieux à l'égard de la demande indemnitaire du requérant. Au regard de l'objet de cette demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux indemnitaire, sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne la décision implicite de rejet de la demande de protection fonctionnelle :

5. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : " I.- A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. () III.- Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. Le fonctionnaire entendu en qualité de témoin assisté pour de tels faits bénéficie de cette protection. La collectivité publique est également tenue de protéger le fonctionnaire qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale () ".

6. Il résulte de ces dispositions que lorsque le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, il bénéficie d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire.

7. Il ressort des pièces du dossier que M. B a fait l'objet de poursuites pénales pour des faits de dénonciation calomnieuse à l'encontre d'un agent placé sous son autorité hiérarchique. Ces faits ne sauraient être regardés comme constituant une faute personnelle détachable du service. Alors même que le département serait à l'origine des poursuites engagées, M. B est donc fondé à soutenir qu'en refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle pour les poursuites pénales dont il a fait l'objet, le président du conseil général de la Loire a entaché sa décision implicite d'une erreur d'appréciation et que, par suite, cette dernière doit être annulée.

Sur les conclusions indemnitaires :

8. L'agent qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d'une personne publique peut former devant le juge administratif une action en responsabilité tendant à ce que cette personne publique soit condamnée à l'indemniser des conséquences dommageables de ce comportement.

En ce qui concerne les préjudices financiers liés aux positions de M. B entre la fin de son détachement et sa radiation des cadres :

9. Aux termes des dispositions de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l'article 98. Ces dispositions s'appliquent aux emplois : () de directeur général, de directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants, () ".

10. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire territorial sur un emploi fonctionnel mentionné à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 à l'initiative de la collectivité, que cette fin de fonctions intervienne avant le terme normal du détachement ou résulte du non-renouvellement de celui-ci, ce fonctionnaire est en principe réintégré dans son corps ou cadre d'emplois et réaffecté à la première vacance ou création d'emploi dans un emploi correspondant à son grade. Si sa collectivité n'est pas en mesure, à la date à laquelle la fin du détachement prend effet, de le réaffecter sur un tel emploi, le fonctionnaire est en droit, dans les conditions prévues par l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, de demander à la collectivité ou à l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel de bénéficier d'un reclassement, d'un congé spécial ou d'une indemnité de licenciement.

11. M. B, qui aurait dû être affecté sur un emploi correspondant à son grade à l'issue de son détachement, établit qu'il existait des postes à pourvoir au sein des services du département de la Loire, notamment les postes de directeur de l'éducation, de directeur du territoire de développement social du Gier Ondaine Pilat et de directeur de territoire de développement social. Alors que le département ne justifie pas des raisons pour lesquelles aucun poste ne lui a été proposé, le requérant est fondé à soutenir que la décision le maintenant en surnombre était illégale et à demander l'indemnisation du préjudice découlant de son maintien dans cette position.

12. Eu égard à l'obligation de réintégration de M. B sur un poste correspondant à son grade, découlant des dispositions citées au point 9, le requérant ne peut en revanche pas se prévaloir d'un préjudice direct et certain en lien avec la durée limitée de son congé spécial, dès lors qu'il résulte de ce qui précède qu'il n'aurait pas dû être placé dans cette position.

13. M. B demande l'indemnisation du préjudice découlant selon lui de son maintien en position de surnombre jusqu'au 28 février 2017 correspondant à la perte d'un régime indemnitaire et de la nouvelle bonification indiciaire. S'il demande le versement de la somme de 132 437 euros à ce titre, il n'apporte toutefois aucun élément de nature à justifier de la perte de primes sur cette période. Il résulte en revanche des fiches de poste qu'il produit que les emplois de directeur territorial vacants ouvraient droit au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire pour 25 ou 35 points. Il sera fait une juste appréciation du préjudice dont il se prévaut en lui accordant une somme de 2500 euros à ce titre.

En ce qui concerne le préjudice découlant du défaut d'information de la mutuelle Intériale du rétablissement de son régime indemnitaire :

14. M. B qui soutient qu'il a été privé d'une partie des garanties qu'il avait souscrites auprès de sa mutuelle ne produit aucun élément de nature à établir la réalité et le montant du préjudice qu'il aurait subi à ce titre. Il n'est donc, en tout état de cause, pas fondé à solliciter le versement d'une somme quelconque à ce titre.

En ce qui concerne les préjudices liés à la sanction disciplinaire du 2 décembre 2015 :

15. Il résulte de l'instruction que M. B a été exclu de ses fonctions pour une durée d'un mois par décision du 2 décembre 2015. Il demande le versement d'une indemnité correspondant à sa perte de traitement durant cette période. Toutefois, la sanction prononcée à son encontre, aujourd'hui définitive, était notamment justifiée, ainsi que l'a relevé la cour d'administrative d'appel de Lyon dans son arrêt du 9 juillet 2020, par le fait qu'il était reproché à M. B d'avoir donné des instructions en vue d'augmenter de façon considérable, et au-delà des plafonds juridiquement possibles, le régime indemnitaire de l'une de ses proches collaboratrices. Si le requérant se prévaut de l'autorité de la chose jugée par le juge pénal il ne ressort pas de la motivation de l'arrêt de la cour d'appel de Lyon que celle-ci aurait pris position sur ces faits dès lors qu'elle a seulement indiqué qu'ils n'ont pas fait l'objet de poursuites. M. B n'est donc pas fondé à demander le versement de la somme de 6 262 euros à ce titre.

En ce qui concerne le préjudice financier résultant des frais d'avocat :

16. D'une part, les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé avait, comme en l'espèce, qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause.

17. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 15 que le département de la Loire n'a pas commis de faute en poursuivant M. B devant le conseil de discipline. Celui-ci n'est donc pas fondé à demander le remboursement des frais d'avocat qu'il a engagé pour sa défense devant cette instance.

18. En revanche, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que M. B peut prétendre au bénéfice de la protection fonctionnelle au titre des poursuites engagées à son encontre devant le juge pénal. Il justifie seulement, eu égard aux factures qu'il produit, avoir engagé à ce titre des frais d'avocat d'un montant total de 11 280 euros. Alors que le département de la Loire ne conteste pas le montant des honoraires réglés à ce titre, le requérant est fondé à demander le remboursement de la somme de 11 280 euros.

En ce qui concerne le préjudice moral :

19. D'une part, il résulte de l'instruction que la situation de M. B, et les procédures engagées à son encontre ont connu un retentissement médiatique important, plusieurs articles le désignant nommément ayant été publiés dans la presse locale, notamment en raison de sa position au sein des services du département et de la nature des faits reprochés alors qu'une enquête pénale était en cours. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que son employeur serait à l'origine des articles publiés et celui-ci ne saurait être regardé comme responsable du contenu d'articles de presse rédigés par des tiers. Enfin les propos imputés au président du conseil général sont restés mesurés et factuels. Par ailleurs, le requérant ne justifie pas avoir dû engager des frais pour rétablir sa réputation en ligne.

20. D'autre part, si le requérant invoque les répercussions de la situation sur son état de santé et celui de sa femme, il n'apporte aucun élément à l'appui de ses déclarations.

21. Dans ces conditions, alors que les poursuites disciplinaires étaient justifiées, M. B ne justifie pas du préjudice moral qu'il invoque.

22. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B est seulement fondé à demander le versement de la somme de 13 780 euros.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

23. Eu égard au motif retenu pour annuler le refus de protection fonctionnelle opposé à M. B alors que le présent jugement indemnise le préjudice résultant de ce refus et que la demande d'injonction porte une procédure ayant fait l'objet d'une relaxe définitive, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions à fin d'injonction présentées par le requérant.

Sur les frais liés au litige :

24. La présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions de M. B tendant à ce qu'ils soient mis à la charge du département de la Loire doivent être rejetées.

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le département de la Loire demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département de la Loire le versement à M. B de la somme de 1 500 euros au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E:

Article 1er : La décision implicite du président du conseil départemental de la Loire rejetant la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B est annulée.

Article 2 : Le département de la Loire versera la somme de 13 780 euros à M. B.

Article 3 : Le département de la Loire versera la somme de 1 500 euros à M. B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au département de la Loire.

Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

Mme Rizzato, première conseillère,

Mme Gros, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.

La rapporteure,

C. Rizzato

Le président,

M. Clément

La greffière,

T. Andujar

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,