Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2201032

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés, les 9 février et 13 mai 2022 et le 16 novembre 2023 M. B A, représenté par Me Hubert, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 51 214,17 euros au titre de l'indemnité de départ volontaire due depuis le 15 février 2021, cette somme devant être assortie des intérêts au taux légal à compter du 11 octobre 2021, date de réception de sa réclamation préalable et de leur capitalisation ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat, une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal administratif de Lyon est territorialement compétent dès lors que sa dernière affectation en qualité de fonctionnaire est le Centre d'études techniques de l'équipement (CETE) de Lyon ;

- il n'y a pas d'autorité de la chose jugée dès lors que les présentes conclusions indemnitaires n'ont pas le même objet et tendent au versement de la somme de 51 214,17 euros correspondant à la totalité de l'indemnité volontaire qui lui a été accordée ;

- une décision explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire ;

- ainsi, en application des dispositions combinées des articles 3 du décret du 17 avril 2008 et 9 du décret du 31 décembre 2019, dès lors par une décision du 31 janvier 2013, le ministre de la transition écologique lui accordé la somme de 51 214,17 euros au titre de l'indemnité de départ volontaire devant lui être versée en deux fois, que par un arrêté du 17 décembre 2020, le ministre a accepté sa démission, qu'il a effectivement créé, le 14 janvier 2021, sa société, qu'il a fourni aux services du ministère, le 15 février suivant, l'extrait Kbis de ladite société, l'Etat était tenu de lui verser la somme de 51 214,17 correspondant à ladite indemnité de départ volontaire ;

- il est donc fondé à solliciter le versement de cette indemnité dès lors qu'il a scrupuleusement respecté la procédure décrite par les dispositions de l'article 3 du décret du 17 avril 2008.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

à titre principal,

- la requête est irrecevable dès lors que le tribunal administratif de Lyon n'est pas territorialement compétent, le lieu de la dernière affectation de M. A étant l'Agence d'urbanisme de l'agglomération de Besançon ;

- il y a autorité de la chose jugée dès lors que le tribunal de Besançon et la cour administrative d'appel de Nancy se sont prononcés sur sa demande et l'ont rejetée ; les conclusions de M. A sont irrecevables dès lors qu'elles ont le même objet que celles rejetées par les jugements et arrêt susmentionnés ;

à titre subsidiaire,

- si la démission de M. A, présentée le 24 décembre 2020, a bien été effective le 1er janvier 2021, ses nouvelles demandes tendant à bénéficier de l'indemnité en cause datent des 15 février et 6 octobre 2021 et sont donc tardives au regard des dispositions des articles 1er, 3, 9 et 14 du décret du 31 décembre 2019 ;

- la fermeture de sa première entreprise, le 21 décembre 2020 et la création dans le même domaine d'activité de l'entreprise dénommée " A urbanisme " le 14 janvier 2021 pourraient apparaître comme des manœuvres abusives destinées à démontrer son éligibilité à l'indemnité sollicitée dès lors que le requérant a démissionné de la fonction publique avant de créer son entreprise en janvier 2021 ; toutefois, cette entreprise est la deuxième ou la " reprise " de la première entreprise du requérant au sens de l'article 3 du décret n° 2008-368du 17 avril 2008.

Par une ordonnance en date du 16 octobre 2023, l'instruction a été rouverte puis clôturée au 16 novembre 2023.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions de M. A tendant à l'indemnisation de son préjudice en tant qu'il excède la somme de 25 607,09 euros sont irrecevables, dès lors que si elles relèvent du même fait générateur, elles n'ont été présentées que dans le mémoire complémentaire enregistré au tribunal, le 13 mai 2022, soit postérieurement au 12 février 2022, et sont par suite, tardives (cf décision du CE, Sanvoisin, du 19 décembre 2021, 439366).

Le 8 décembre 2023, M. A a répondu au moyen d'ordre public ; cette réponse a été communiquée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le même jour.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code civil ;

- le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008

- le décret n° 2019-1596 du 31 décembre 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Baux,

- et les conclusions de M. Pineau, rapporteur public,

Considérant ce qui suit :

1. Ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat, affecté en dernier lieu au Centre d'études techniques de l'équipement de Lyon, M. A a d'abord été détaché, du 1er octobre 2007 au 11 mars 2011, auprès de l'Agence d'urbanisme de l'agglomération de Besançon, avant d'être mis en disponibilité pour convenances personnelles pour une durée d'un an à compter du 12 mars 2011. Placé à sa demande en disponibilité pour création d'entreprise, du 21 mars 2012, date de la déclaration de sa nouvelle activité professionnelle, au 20 mars 2014, puis en disponibilité pour convenances personnelles du 21 mars 2014 au 20 mars 2015, le requérant a été informé, par courrier du 31 janvier 2013, que l'indemnité de départ volontaire (IDV) qu'il percevrait, s'élevait à 51 214,17 euros. Par deux courriers des 8 janvier et 2 juillet 2015, M. A a sollicité respectivement la prolongation de sa mise en disponibilité pour convenances personnelles pour une année supplémentaire, puis le versement d'une IDV recalculée par lui-même à hauteur de 62 638, 35 euros, " qui emportera de fait sa démission de la fonction publique de l'Etat pour création d'entreprise ". Ses demandes se sont heurtées au silence de l'administration. Par une requête, enregistrée le 6 novembre 2015, M. A a saisi le tribunal administratif de Besançon d'une demande tendant d'une part, à l'annulation des décisions implicites de rejet, qui lui ont ainsi été opposées, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 62 638, 35 euros au titre de l'IDV et enfin, la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral subi. Par un 1er jugement n° 1501758 du 7 août 2017, le tribunal administratif de Besançon a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre le refus implicite de prolongation de sa mise en disponibilité pour convenances personnelles aux motifs qu'il avait été fait droit à la demande de l'intéressé de placement en disponibilité et qu'il ne remplissait pas les conditions pour se voir attribuer une IDV et a rejeté ses conclusions indemnitaires. Le 21 octobre 2017, M. A a relevé appel de ce jugement. Par un arrêt n° 17NC02502 du 27 décembre 2019, la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté cette requête. Le 22 février 2018, M. A a saisi une deuxième fois le tribunal administratif de Besançon et sollicité l'annulation de la décision implicite du 29 décembre 2017 par laquelle le ministre de la transition écologique et solidaire a refusé de statuer sur ses demandes de démission et de mise en demeure des 9 août 2017 et 9 janvier 2018. Par un jugement n° 1800317 du 20 décembre 2018, le tribunal administratif de Besançon a prononcé un non-lieu à statuer. Le 12 janvier 2019, M. A a saisi une troisième fois le tribunal administratif de Besançon, sollicitant l'annulation de la décision du 12 mars 2018 par laquelle la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a rejeté son offre de démission conditionnée au versement de l'indemnité de départ volontaire. Par un jugement n° 1900083 du 8 juillet 2020, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa requête.

2. Le 6 octobre 2020, M. A a présenté sa démission à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, celle-ci ayant été acceptée par un arrêté du 17 décembre 2020 prenant effet le 24 décembre 2020. Le 14 janvier 2021, M. A a créé sa seconde société " A Urbanisme ". Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 15 février 2021, notifiée le 18 février 2021, M. A a fait parvenir à l'administration, l'extrait K bis de sa société, afin que lui soit versée la première moitié de l'IDV. Toutefois, ce premier versement n'aura pas lieu. Par une deuxième lettre recommandée avec accusé de réception en date du 6 octobre 2021, notifiée le 11 octobre 2021, le requérant a formé une réclamation préalable tendant au versement de la première moitié de l'IDV. En l'absence de réponse de l'administration, une décision implicite de rejet est née. Par une troisième lettre recommandée avec accusé de réception en date du 17 janvier 2022, notifiée le lendemain, M. A a sollicité le versement de la seconde moitié de l'indemnité de départ volontaire, en joignant à son courrier le bilan du premier exercice comptable de son entreprise. La ministre de la transition écologique n'ayant pas davantage répondu à cette demande, une nouvelle décision implicite de rejet est née. Dans le dernier état de ses écritures, M. A demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser la somme de 51 214,17 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 octobre 2021 et de leur capitalisation.

Sur l'exception d'incompétence territoriale opposée par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires :

3. Aux termes de l'article R. 312-12 du code de justice administrative : " Tous les litiges d'ordre individuel, y compris notamment ceux relatifs aux questions pécuniaires, intéressant les fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres personnes ou collectivités publiques, ainsi que les agents ou employés de la Banque de France, relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le lieu d'affectation du fonctionnaire ou agent que la décision attaquée concerne. () ".

4. En l'espèce, il résulte de l'instruction et notamment de l'arrêté du 1er octobre 2007, qu'en dernier lieu, M. A était affecté au sein du Centre d'études techniques de l'équipement (CETE) de Lyon qu'il réintègrera juridiquement, à compter du 12 mars 2011, à l'issue de son détachement, du 1er octobre 2007 au 11 mars 2011, auprès de l'Agence d'urbanisme de l'agglomération de Besançon. Ainsi, le dernier lieu d'affectation de M. A étant le CETE de Lyon, en application des dispositions précitées du code de justice administrative, le litige en cause relève effectivement de la compétence territoriale du tribunal. L'exception d'incompétence territoriale ainsi opposée par le ministre peut donc être écartée.

Sur l'exception de chose jugée opposée par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires :

5. Aux termes de l'article 1355 du code civil : " L'autorité de la chose jugée n'a lieu qu'à l'égard de ce qui a fait l'objet du jugement. Il faut que la chose demandée soit la même ; que la demande soit fondée sur la même cause ; que la demande soit entre les mêmes parties, et formée par elles et contre elles en la même qualité ".

6. La ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires fait valoir d'une part, que les conclusions de M. A, se heurtent à l'autorité de la chose jugée des trois jugements du tribunal administratif de Besançon n°1501758, n° 18000317 et n° 1900083 et de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy n° 17NC02502 précités au point 1, ses nouvelles conclusions ayant le même objet que celles rejetées par ces décisions juridictionnelles. Toutefois, il ressort des termes mêmes de ces jugements et arrêt que M. A y sollicitait l'annulation de la décision lui refusant une prolongation de disponibilité, de celle refusant de se prononcer sur sa démission et enfin, de celle rejetant sa demande de versement d'une indemnité de 62 638,35 euros. Dans la présente instance, le requérant demande au tribunal de l'indemniser du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la carence de l'Etat à ne pas avoir procédé au paiement de la somme de 51 214,17 euros au titre de l'IDV accordée par la décision du 31 janvier 2013. Par suite, en l'absence d'identité d'objet entre les instances introduites devant le tribunal administratif de Besançon et la cour administrative d'appel de Nancy et celle présentée devant le tribunal, l'exception d'autorité de la chose jugée opposée par la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires doit être rejetée.

Sur les conclusions indemnitaires :

7. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / () ". La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur. La victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation. Si, une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d'une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable.

8. Il appartient à l'ensemble des autorités administratives de tirer les conséquences légales des actes administratifs aussi longtemps qu'il n'y a pas été mis fin. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que la décision du 31 décembre 2013 ait été retirée ou abrogée. Par suite, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires était tenu de tirer les conséquences légales de cette décision en versant à M. A la somme de 51 214,17 euros allouée au titre de l'indemnité de départ volontaire. En refusant le paiement de cette somme, par le rejet implicite de sa demande du 11 décembre 2021, le ministre de la transition écologique et solidaire a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

9. En outre, par une réclamation préalable en date du 6 octobre 2021, présentée par un courrier recommandé avec accusé de réception le 11 octobre suivant, M. A a saisi le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires d'une demande tendant à obtenir réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'inexécution fautive de la décision du 31 décembre 2013 qui prévoyait le versement de l'IDV, précisant qu'en l'absence fautive du versement de la première partie de l'IDV, son préjudice devait être estimé à la somme de 25 607,09 euros correspondant à la moitié de ladite indemnité. Dans le silence gardé par l'administration, cette réclamation a été implicitement rejetée le 11 décembre 2021.

10. Si dans sa requête enregistrée au greffe le 9 février 2022, M. A sollicite l'indemnisation de ses préjudices à hauteur de 25 607,09 euros, ce n'est que par un mémoire complémentaire enregistré au tribunal, le 13 mai 2022, qu'il sollicite l'indemnisation de ses préjudices à hauteur de 51 214,17 euros. Or, ainsi qu'il a été rappelé au point 7, s'il était loisible pour le requérant d'augmenter ses prétentions, dès lors qu'elles relevaient d'un même fait générateur, l'inexécution par l'administration de la décision du 31 janvier 2013, sur lequel, ainsi qu'il a été dit au point précédent, l'intéressé avait lié le contentieux, il ne pouvait cependant le faire que dans le délai du recours contentieux, soit au plus tard jusqu'au 12 février 2022. Par suite, ainsi qu'en ont été averties les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, la demande présentée par M. A tendant à l'indemnisation de son préjudice au-delà de la somme de 25 607,09 euros est nouvelle et dès lors irrecevable, les circonstances tirées de ce qu'il était impossible au requérant de solliciter en une seule fois la totalité de l'indemnité de départ volontaire et de ce que son préjudice se serait aggravé et révélé dans toute son entièreté, le 17 janvier 2022, date à laquelle il a saisi l'administration pour solliciter le versement de la seconde partie de l'IDV étant à cet égard sans influence dès lors que le préjudice dont M. A entend obtenir réparation est né de l'absence d'exécution de la décision du 31 janvier 2013.

11. Il résulte de ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander la condamnation de l'Etat en raison de l'illégalité fautive de la décision ayant implicitement rejeté sa réclamation préalable adressée à l'administration le 11 octobre 2021. Compte tenu de ce qui précède, M. A est fondé à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 25 607,09 euros au titre de son préjudice financier.

12. Cette somme portera intérêt à compter du 11 octobre 2021, date de réception par l'autorité administrative de la réclamation préalable du requérant. En outre, la capitalisation des intérêts a été demandée lors de l'introduction de la requête, à cette date, il était dû au moins une année d'intérêts. Dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1343-2 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande.

Sur les frais du litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser à M. A la somme de 25 607,09 euros avec intérêts au taux légal à compter du 11 octobre 2021. Les intérêts échus à la date du 12 octobre 2022 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : L'Etat versera à M. A la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Bertolo, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise au disposition au greffe le 29 décembre 2023.

La présidente-rapporteure

A. Baux L'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau,

C. Bertolo

La greffière,

S. Rolland

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,

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