Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2202932

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 26 mars 2022 au greffe du tribunal administratif de Paris, transmise par ordonnance de renvoi du 14 avril 2022 au tribunal administratif de Lyon, ainsi qu'un mémoire enregistré le 26 mars 2024, l'association Forum Réfugiés - Cosi, représentée par Me Clavagnier, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 12 novembre 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a fixé à 90 558,20 euros le solde de la subvention accordée par la convention conclue le 30 septembre 2014 et portant sur le projet de mise en place d'une plateforme partenariale d'accueil des demandeurs d'asile dans les départements du Rhône et de l'Ardèche, ensemble la décision du 25 janvier 2022 rejetant son recours gracieux ;

2°) d'ordonner au ministre de l'intérieur de réintégrer dans son calcul les dépenses éligibles illégalement écartées d'un montant de 197 968 euros et de lui notifier une nouvelle version du rapport de contrôle de service fait ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 25 janvier 2022 a été prise par une autorité incompétente ;

- elle est fondée sur la tardiveté des observations présentées postérieurement à la fin de la procédure contradictoire alors que le délai de quinze jours qui lui était imparti ne lui était pas opposable et que la procédure suivie méconnaît les droits de la défense et le principe du contradictoire ;

- elle est insuffisamment motivée en droit et en fait ;

- l'administration était tenue d'examiner son recours gracieux au fond ;

- les dépenses rejetées sont justifiées par les pièces produites ;

- les dépenses de compte épargne temps sont des dépenses obligatoires en application de la convention collective appliquée, comme les indemnités journalières de sécurité sociale ; les dépenses de personnel des associations Secours Catholique et Croix-Rouge française ont été rejetées malgré la production des attestations comptables ; les charges patronales sont diminuées sans explication ; une mise en concurrence a eu lieu en 2013 et les conventions ont été signées en cours de l'année 2014 s'agissant des prestations de sécurité extérieure et de nettoyage ; s'agissant de la location des photocopieurs, dénoncer le contrat avant son terme en 2015 aurait été trop onéreux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 janvier 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les vices propres de la décision du 25 janvier 2022 rejetant le recours gracieux sont inopérants ;

- les justifications apportées postérieurement à la décision du 12 novembre 2021 sont sans influence sur sa légalité.

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (UE) n° 514/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2015-44 du 21 janvier 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lacroix,

- et les conclusions de M. Reymond-Kellal, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre du programme 2014-2020 du Fonds Asile Migration et Intégration (FAMI), le ministère de l'intérieur a conclu le 30 septembre 2014 avec l'association Forum Réfugiés - Cosi une convention lui attribuant une subvention pour la réalisation du projet de mise en place d'une plateforme partenariale d'accueil des demandeurs d'asile dans les départements du Rhône et de l'Ardèche pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2014, dont le montant prévisionnel avait été fixé à 570 000 euros. L'association a perçu une avance de 228 000 euros après la signature de la convention. A la suite du rapport de contrôle de service fait, établi le 12 novembre 2021 et notifié à l'association le jour même, le ministre de l'intérieur a fixé le montant total de la subvention à 318 558,20 euros et le solde restant à payer à 90 558,20 euros. Le 12 janvier 2022, l'association a adressé un recours gracieux qui a été rejeté par une décision du 25 janvier suivant. Elle demande l'annulation de la décision notifiée le 12 novembre 2021 ainsi que de la décision du 25 janvier 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, l'association Forum Réfugiés - Cosi ne peut utilement invoquer des vices propres dont serait entachée la décision du 25 janvier 2022 qui se borne à rejeter son recours gracieux.

3. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'avant d'estimer le montant de la subvention due, le ministre de l'intérieur a exercé un contrôle sur les dépenses et recettes du projet mené par l'association, lequel a conduit à la rédaction d'un rapport provisoire de contrôle qui a été adressé à l'association par un courrier électronique du 17 juin 2019 auquel elle a répondu. Un second rapport modifié lui a été envoyé le 31 mai 2021 et elle disposait d'un délai de quinze jours pour présenter ses observations, ce qu'elle a fait le 15 juin 2021. Contrairement à ce qu'elle soutient, ses observations ont été prises en compte dès lors que le montant des dépenses écartées comme non éligibles, initialement fixé à 232 792,56 euros, a été réduit à 197 968,31 euros. Par suite, le moyen tiré ce de que la décision notifiée le 12 novembre 2021 aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté.

4. En troisième lieu, aux termes de l'article 17 du règlement (UE) 514/2014 du 16 avril 2014 portant dispositions générales applicables au Fonds "Asile, migration et intégration" et à l'instrument de soutien financier à la coopération policière, à la prévention et à la répression de la criminalité ainsi qu'à la gestion des crises, dans sa rédaction alors applicable : " 1. L'éligibilité d'une dépense est déterminée sur la base de règles nationales, sauf si des règles spécifiques sont prévues dans le présent règlement ou dans les règlements spécifiques. / () 5. Les dépenses figurant dans les demandes de paiement présentées par le bénéficiaire à l'autorité responsable doivent être justifiées par des factures ou des documents comptables ayant une valeur probante équivalente, (). ". Aux termes de l'article 5 du décret du 21 janvier 2015 relatif aux règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes cofinancés par le Fonds " Asile, migration et intégration " (FAMI) et le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) pour la période 2014-2020, dans sa rédaction alors applicable : " Pour être éligibles, les dépenses doivent être prévues dans l'acte attributif de subvention, justifiées et acquittées par le bénéficiaire ou l'un de ses partenaires au sens du cofinancement européen. / Un bénéficiaire peut déclarer des dépenses supportées par lui et des partenaires publics ou privés dans le cadre d'un projet collaboratif cofinancé par le FAMI ou le FSI. Dans ce cas, une convention de partenariat entre le bénéficiaire et ces partenaires précise les engagements réciproques. / Ces coûts sont justifiés par les pièces suivantes : / - des copies de factures ou de pièces comptables de valeur probante équivalente permettant d'attester la réalité des dépenses ; / - des copies de pièces non comptables permettant d'attester, de façon probante, la réalisation effective de l'opération. (). / Les preuves de l'acquittement des dépenses sont : / - soit les copies des factures acquittées par les fournisseurs ; / - soit les copies des relevés de compte du bénéficiaire, faisant apparaître le débit correspondant et sa date ; / - soit l'état récapitulatif des dépenses liées au projet, dont le paiement est attesté par le comptable public, pour les opérateurs publics, ou un commissaire aux comptes ou un expert-comptable externe à la structure, pour les autres opérateurs. (). ".

En ce qui concerne les frais de personnels :

5. Aux termes de l'article 10 du décret du 21 janvier 2015 précité, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Les frais de personnel payés et acquittés par le bénéficiaire, nécessaires à la réalisation du projet et comportant un lien démontré avec celle-ci, sont éligibles. / Sont compris dans les frais de personnel les salaires, les gratifications ou indemnités (pour les stagiaires) et les charges liées (taxes, cotisations sociales patronales et salariales), les variations de provisions pour congés payés enregistrées dans les comptes annuels ainsi que les traitements accessoires et les avantages divers prévus par la loi, les conventions collectives, le contrat de travail ou, le cas échéant, la convention de stage. / Ces dépenses sont proportionnées au temps effectivement passé par le personnel du bénéficiaire à la réalisation du projet cofinancé. Elles sont alors établies au moyen d'un taux d'affectation permettant le calcul des frais de personnel réellement liés au projet cofinancé. / Elles sont notamment justifiées par : / - le contrat de travail mentionnant explicitement le rattachement au projet ou la décision d'affectation pour les agents de la fonction publique ; / - la lettre ou la décision d'affectation au projet, la fiche de poste ou la lettre de mission, dans le cas où le contrat de travail ne mentionne pas explicitement le rattachement au projet ; / - dans le cas où les documents susmentionnés ne définissent pas précisément l'affectation exclusive du personnel au projet, une feuille de temps, hebdomadaire ou mensuelle, justifiant du temps passé chaque jour sur le projet : celle-ci fait apparaître le détail des tâches effectuées et leur durée et est signée par l'agent et son supérieur hiérarchique ; / - des bulletins de paye ou le journal de paye ou, à défaut, la déclaration annuelle des données sociales ou équivalent (déclaration sociale nominative) ; / - les preuves d'acquittement de la dépense. ". Aux termes de l'article 5 de la convention conclue le 30 septembre 2014 : " () Le paiement du solde est conditionné : / - à la production par le bénéficiaire : () d'un état récapitulatif des dépenses acquittées certifié exact par le commissaire aux comptes ou l'expert-comptable selon le modèle fourni, accompagné de la copie des pièces justificatives probantes sous forme papier et électronique classées conformément aux postes de dépenses ainsi que la preuve de leur acquittement ; (). ".

6. En premier lieu, le contrôle de l'administration a porté sur onze des vingt-et-une dépenses de personnel de l'association Forum réfugiés - Cosi. Ce contrôle a fait ressortir un taux d'erreur de 0,57 %. Après extrapolation à l'ensemble des dépenses, l'administration en a écarté une partie comme non éligibles à hauteur de 3 942,88 euros. Les erreurs constatées sur cet échantillon concernent, notamment, le paiement de jours de compte épargne de temps pour 610 euros et d'indemnités journalières de sécurité sociale pour 402,73 euros. Si l'association Forum réfugiés - Cosi soutient que ces dépenses sont obligatoires en application de la convention collective applicable à ses salariés, le rapport de contrôle indique que les jours de congés indemnisés ont été acquis au titre d'une période antérieure à l'année 2014 et que les jours de congés de maladie ne sont pas justifiés. Les pièces qu'elle produit n'établissent pas le contraire.

7. En deuxième lieu, la totalité des frais de personnels affectés à la réalisation du projet de l'association Secours catholique, avec laquelle la société Forum réfugiés - Cosi avait passé le 26 février 2014 un accord de partenariat, ont été écartés comme non éligibles à défaut de preuve de l'acquittement des dépenses. Si le rapport définitif de contrôle indique que l'attestation du commissaire aux comptes produite ne liste pas de manière détaillée les dépenses vérifiées et ne précise pas les dates d'acquittement, le commissaire aux comptes, toutefois, atteste dans ce document avoir procédé à un contrôle de concordance entre les comptes du Secours catholique et le bilan présenté dans le cadre du projet FAMI et à la vérification de l'existence des pièces justificatives et de l'acquittement des dépenses. Dans le bilan du projet FAMI joint à cette attestation, les dépenses de personnel sont listées, pour chaque salarié, et déclarées acquittées au 31 décembre 2014. Le montant des dépenses correspond au montant répertorié par le ministre dans son rapport de contrôle, qui a été établi au vu des contrats de travail et bulletins de paie des salariés. Dans ces conditions, l'association Forum réfugiés - Cosi apporte la preuve de l'acquittement des dépenses en cause. Par suite, et compte tenu des objections non contestées du contrôleur sur les taux d'affectation des salariés et sur la dépense de formation, elle est fondée à soutenir que ces dépenses doivent être retenues pour 72 858,36 euros.

8. En troisième lieu, la totalité des frais de personnels affectés à la réalisation du projet de la Croix Rouge, également partie à l'accord de partenariat du 26 février 2014, ont été écartées comme non éligibles au motif que l'attestation certifiant ces dépenses n'est pas suffisamment détaillée. Toutefois, par ce document, l'expert-comptable certifie que des dépenses de personnel d'un montant de 23 589,76 euros ont été acquittées à la date de la demande de paiement, soit le montant déclaré par l'association Forum réfugiés - Cosi et constaté par le contrôleur au vu des contrats de travail et bulletins de paie des salariés produits. Par suite, elle est fondée à soutenir que ces dépenses doivent être retenues.

En ce qui concerne les coûts indirects :

9. Aux termes de l'article 20 du décret du 21 janvier 2015 précité, dans sa rédaction alors applicable : " Les coûts indirects correspondent à des dépenses qui ne sont ou ne peuvent être directement rattachées au projet et ne sont pas aisément mesurables et justifiables. / Ils doivent figurer dans le plan de financement prévisionnel du projet et ne pas comprendre de coûts relevant d'un autre poste de dépense. / Par dérogation au principe de dépense posé à l'article 5 du présent décret, les coûts indirects sont éligibles de manière forfaitaire. / Si le projet génère des coûts indirects, le taux maximum des coûts indirects affecté au projet accordé par l'autorité responsable est : / - soit de 15 % des coûts directs de personnel ; / - soit de 7 % du total des coûts directs. / Le montant des coûts indirects ne peut pas dépasser 500 000 euros sur la durée totale du projet conventionné. ".

10. Les coûts indirects éligibles à la subvention étant calculés forfaitairement, selon la convention attributive de subvention, à 15 % des dépenses de personnels, l'association Forum réfugiés - Cosi est fondée à soutenir que ces dépenses doivent être retenues comme éligibles, compte tenu de ce qui a été dit aux points 7 et 8, pour un montant supplémentaire de 14 467,22 euros.

En ce qui concerne les frais d'équipements :

11. Aux termes de l'article 12 du décret du 21 janvier 2015 précité, dans sa rédaction alors applicable : " Les dépenses liées à l'acquisition d'équipements ne sont éligibles que si elles sont essentielles à la réalisation du projet. Les équipements doivent avoir les propriétés techniques nécessaires au projet et être conformes aux normes applicables. / Les biens d'équipement peuvent faire l'objet d'une location, d'un crédit-bail ou d'un achat. / Les équipements achetés avant le démarrage du projet mais utilisés à ses fins sont éligibles sur la base d'un amortissement. () ". Aux termes du dernier alinéa de l'article 6 du même décret : " Lorsque le bénéficiaire n'est pas soumis aux règles de la commande publique, il s'assure néanmoins de la mise en concurrence de toute prestation supérieure à 5 000 euros hors taxe. ". Aux termes de l'article 4 de la convention attributive de subvention du 30 septembre 2014, applicable ainsi que le prévoit son article 1er, à compter du 1er janvier 2014 : " Les dépenses présentées dans le cadre du projet sont réellement supportées par le bénéficiaire (et le cas échéant ses partenaires), qui produit : / - des pièces justificatives comptables (ou des pièces de valeur probante équivalente), et / - des pièces justificatives non comptables, permettant de justifier : () - la mise en concurrence pour toute dépense ou montant global par poste de dépenses répondant au même besoin, excédant 5 000,00 HT. (). ".

12. L'administration a écarté comme non éligibles des frais de location de photocopieur d'un montant de 11 771,39 euros et des dotations aux amortissements à hauteur de 8588,27 euros. D'une part, il est constant que l'association Forum réfugiés - Cosi n'a pas organisé une mise en concurrence des prestataires de location de photocopieur. La circonstance, au demeurant non établie, qu'un contrat était déjà en cours au titre de l'année 2014 et qu'une résiliation anticipée de ce contrat aurait été couteuse, est sans influence sur l'obligation de mise en concurrence au titre de l'éligibilité des dépenses. D'autre part, les dépenses relatives aux amortissements ont été écartées comme non éligibles en l'absence de justificatifs, notamment des factures, et de détail du calcul des amortissements. Si le tableau des amortissements, qui fait état notamment du mode de calcul et de la durée des amortissements, est versé à l'instance, les factures afférents aux biens amortis ne sont pas produites.

En ce qui concerne les frais de sous-traitance :

13. Aux termes de l'article 16 du décret du 21 janvier 2015 précité, dans sa rédaction alors applicable : " Les dépenses relatives aux contrats de sous-traitance sont éligibles si elles sont liées au projet, nécessaires à son exécution et non réalisables par le bénéficiaire (). Les dispositions du dernier alinéa de l'article 6 sont applicables à la passation des contrats de sous-traitance.".

14. Des dépenses de sous-traitance d'un montant de 21 881,62 euros ont été écartées comme non éligibles au motif, s'agissant des prestations de sécurité extérieure et de nettoyage, qu'elles n'ont pas été réalisées avant la date des devis établis en mai 2014 attestant de la mise en concurrence de ces prestations et, s'agissant des dépenses d'interprétariat, qu'elles ont été effectuées hors période d'éligibilité ou ne sont pas justifiées.

15. L'association Forum réfugiés - Cosi a versé à l'instance deux devis portant sur des prestations de sécurité extérieure datés de mai et août 2013. Elle justifie ainsi avoir organisé la mise en concurrence à laquelle elle est soumise pour ces prestations en vertu du dernier alinéa de l'article 6 du décret du 21 janvier 2015, cité au point 11, avant le mois de janvier 2014. Par suite, elle est fondée à soutenir que ces dépenses, engagées entre janvier et mai 2014, d'un montant de 8 767,19 euros, doivent être réintégrées. En revanche, par la production de devis établis en mai 2014 pour des prestations de nettoyage, elle n'apporte pas la preuve de ce qu'elle n'a pas manqué à l'obligation de mise en concurrence s'agissant de ces prestations.

16. Il ressort des pièces du dossier que des frais d'interprétariat du Secours catholique d'un montant de 183,50 euros ont été acquittés par l'association Forum réfugiés - Cosi au cours de l'année 2014. Par suite, elle est fondée à demander la réintégration de cette dépense.

En ce qui concerne les autres frais :

17. L'administration a écarté comme non éligibles des dépenses de frais de déplacements et d'achat de biens immobiliers et des dépenses pour les " groupes cibles " à hauteur, respectivement, de 1 543,76 euros, 353,73 euros et 33 384,59 euros. En l'absence de critique précise sur ce point, l'association Forum réfugiés - Cosi n'est pas fondée à demander la réintégration de ces dépenses.

18. Il résulte de ce qui précède que l'association Forum réfugiés - Cosi est fondée à soutenir que c'est à tort que le ministre de l'intérieur a limité le montant total de la subvention à 318 558,20 euros et à demander l'annulation des décisions attaquées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Le motif d'annulation retenu implique seulement que le ministère de l'intérieur et des outre-mer réexamine la situation de l'association Forum réfugiés - Cosi de paiement du solde de la subvention due. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais du litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 400 euros à verser à l'association Forum réfugiés - Cosi au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du ministre de l'intérieur des 12 novembre 2021 et 25 janvier 2022 sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de réexaminer la situation de l'association Forum réfugiés - Cosi dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera à l'association Forum réfugiés - Cosi la somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association Forum réfugiés - Cosi et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 2 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Michel, présidente,

Mme Lacroix, première conseillère,

Mme Reniez, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2024.

La rapporteure,

A. Lacroix

La présidente,

C. MichelLa greffière,

S. Hosni

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,