Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2206949

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 14 septembre 2022 et le 2 octobre 2023, Mme A D, représentée par Me Bachir, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d'annuler la décision du 22 novembre 2021 par laquelle la caisse d'allocations familiales du Rhône a mis à sa charge un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 4 455,33 euros constitué sur la période du 1er mars 2020 au 30 novembre 2020, ainsi que la décision du 23 juin 2022 par laquelle le président de la métropole de Lyon a rejeté son recours administration préalable obligatoire contre cette décision ;

2°) d'enjoindre à la métropole de Lyon de lui verser une somme correspondant à dix mois de revenu de solidarité active, diminuée des sommes perçues au titre de la prime d'activité ;

3°) à titre subsidiaire, de rapporter l'indu à la somme de 2 227,60 euros ;

4°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'est pas justifié de la compétence du signataire de la décision du 23 juin 2022 ;

- les décisions en litige sont insuffisamment motivées et ne précisent pas les modalités de liquidation de l'indu ;

- en l'absence de consultation de la commission de recours amiable pour avis, la décision du 23 juin 2022 est entachée d'un vice de procédure et elle a été privée d'une garantie ;

- la décision d'attribution du revenu de solidarité active ne pouvait être retirée au-delà d'un délai de quatre mois conformément aux articles L. 240-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'elle est créatrice de droit et ne résulte pas d'une fraude de sa part ;

- en sa qualité d'élève-avocate elle ne pouvait pas être considérée comme une étudiante, élève ou stagiaire au sens de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles ;

- la caisse d'allocations familiales et la métropole de Lyon ont commis une faute en n'interrompant pas le versement du revenu de solidarité active à la suite des messages qu'elle leur a adressés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 janvier et 6 octobre 2023, la métropole de Lyon, représentée par la Selarl Carnot Avocats (Me Prouvez), conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que

- les conclusions tendant à ce que l'indu soit rapporté à la somme de 2 227,60 euros ne sont pas recevables dès lors qu'elles sont nouvelles et n'ont pas été précédées d'une demande indemnitaire préalable ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la caisse d'allocations familiales du Rhône qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de l'éducation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code du travail ;

- le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Vaccaro-Planchet, vice-présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Vaccaro-Planchet, vice-présidente ;

- les conclusions de M. Habchi, rapporteur public ;

- les observations de Me Rey, substituant Me Prouvez, représentant la métropole de Lyon.

A l'issue de l'audience, la clôture de l'instruction a été différée au 6 octobre 2023 à 13 heures.

Une note en délibéré a été produite le 10 octobre 2023 pour Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 22 novembre 2021, la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a demandé à Mme D le reversement d'une somme de 4 455,33 euros correspondant à un indu de revenu de solidarité active constitué sur la période du 1er mars 2020 au 30 novembre 2020. Par un recours administratif préalable du 18 décembre 2021, adressé au président de la métropole de Lyon, Mme D a contesté le bien-fondé de cet indu. Par une décision du 23 juin 2023, le président de la métropole de Lyon a rejeté son recours et confirmé l'existence de l'indu. Mme D demande l'annulation de ces décisions.

Sur l'étendue du litige :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat (). ". L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement le positionnement de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite de ce recours administratif préalable se substitue nécessairement à la décision initiale, et elle est seule susceptible d'être déférée au juge.

3. La décision du 23 juin 2022 par laquelle le président de la métropole de Lyon a rejeté le recours administratif préalable formé par Mme D s'est nécessairement substituée à la décision initiale du 22 novembre 2021 mettant à sa charge un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 4 455,33 euros correspondant à un indu de revenu de solidarité active au titre de la période du 1er mars 2020 au 30 novembre 2020. Par suite, les conclusions de la requête de Mme D doivent être regardées comme dirigées uniquement contre la décision du 23 juin 2022.

4. En second lieu, si la requérante demande au tribunal de rapporter l'indu à la somme de 2 227,60 euros en raison des carences fautives, de nature à engager la responsabilité de la métropole de Lyon, dans la gestion du revenu de solidarité active, dont le versement aurait dû être interrompu à la suite des messages qu'elles a adressés à la caisse d'allocations familiales, il ne résulte pas de l'instruction, ainsi que le fait valoir la métropole de Lyon, qu'elle aurait adressé une demande préalable à l'administration. Ces conclusions ne sont par suite pas recevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, la décision attaquée a été signée par Mme C B, cheffe du service parcours d'insertion et accès à l'activité, titulaire d'une délégation de signature portant sur tous les actes individuels intéressant les bénéficiaires du revenu de solidarité active, en vertu d'une décision du président de la métropole de Lyon du 27 juillet 2020, régulièrement publiée. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la décision attaquée doit être écarté.

6. En deuxième lieu, la décision par laquelle l'autorité administrative procède à la récupération de sommes indûment versées au titre de l'allocation de revenu de solidarité active est au nombre des décisions imposant une sujétion et doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il en résulte qu'une telle décision doit comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. A ce titre, l'autorité administrative doit faire figurer dans la motivation de sa décision la nature de la prestation et le montant des sommes réclamées, ainsi que le motif et la période sur laquelle porte la récupération. En revanche, elle n'est pas tenue d'indiquer dans cette décision les éléments servant au calcul du montant de l'indu.

7. La décision du 23 juin 2022 vise les textes applicables, et notamment les articles L. 262-4 et L. 262-8 du code de l'action sociale et des familles. Elle précise le montant de l'indu, la période sur laquelle il s'est constitué ainsi que son motif, tenant à l'incompatibilité du statut d'élève-avocate de la requérante avec le bénéfice du revenu de solidarité active. Dans ces conditions, alors que la requérante ne peut utilement soutenir que la décision attaquée ne préciserait pas les modalités de liquidation de l'indu, le moyen tiré d'une insuffisance de motivation doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat (). ". Aux termes de l'article R. 262-89 du même code : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée. ".

9. La consultation préalable de la commission de recours amiable en matière de contestations relatives au revenu de solidarité active est prescrite par les dispositions précitées de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles sauf lorsque la convention de gestion conclue entre la caisse d'allocations familiales et le département en dispose autrement, en application de l'article R. 262-89 précité du même code. En l'espèce, en vertu de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue le 1er juillet 2016 entre la métropole de Lyon et la caisse d'allocations familiales du Rhône, les contestations relatives au bien-fondé de l'indu et les demandes de remises de dettes de revenu de solidarité active sont dispensées d'un avis de la commission de recours amiable. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un vice de procédure faute de saisine de la commission de recours amiable doit être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active () / La créance peut être remise ou réduite par le président du conseil départemental en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manœuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration. (). ".

11. Pour contester la décision litigieuse, la requérante soutient que l'octroi du revenu de solidarité active constitue une décision individuelle créatrice de droits que l'administration ne pouvait retirer au-delà du délai de quatre mois à compter de son édiction. Toutefois, les dispositions précitées de l'article L. 242-46 du code de l'action sociale et des familles font obstacle à l'application du régime de retrait des décisions créatrices de droit en ce qui concerne les paiements indus de revenu de solidarité active. Par suite, le moyen tiré de ce que, par la décision litigieuse, l'administration aurait illégalement procédé au retrait d'une telle décision est inopérant.

12. En cinquième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles : " Le bénéfice du revenu de solidarité active est subordonné au respect, par le bénéficiaire, des conditions suivantes : () 3° Ne pas être élève, étudiant ou stagiaire au sens de l'article L. 124-1 du code de l'éducation. Cette condition n'est pas applicable aux personnes ayant droit à la majoration mentionnée à l'article L. 262-9 du présent code (). ". Aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'éducation : " () Les périodes de formation en milieu professionnel et les stages ne relevant ni du 2° de l'article L. 4153-1 du code du travail, ni de la formation professionnelle tout au long de la vie, définie à la sixième partie du même code, font l'objet d'une convention entre le stagiaire, l'organisme d'accueil et l'établissement d'enseignement, dont les mentions obligatoires sont déterminées par décret. Les périodes de formation en milieu professionnel et les stages correspondent à des périodes temporaires de mise en situation en milieu professionnel au cours desquelles l'élève ou l'étudiant acquiert des compétences professionnelles et met en œuvre les acquis de sa formation en vue d'obtenir un diplôme ou une certification et de favoriser son insertion professionnelle. Le stagiaire se voit confier une ou des missions conformes au projet pédagogique défini par son établissement d'enseignement et approuvées par l'organisme d'accueil. ".

13. D'autre part, aux termes de l'article L. 6111-1 du code du travail : " La formation professionnelle tout au long de la vie () comporte une formation initiale, comprenant notamment l'apprentissage, et des formations ultérieures, qui constituent la formation professionnelle continue, destinées aux adultes et aux jeunes déjà engagés dans la vie active ou qui s'y engagent. (). ". Aux termes de l'article L. 6313-1 du même code, dans sa rédaction applicable : " Les actions de formation qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue sont : 1° Les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle ; 2° Les actions d'adaptation et de développement des compétences des salariés ; / 3° Les actions de promotion professionnelle () / 5° Les actions de conversion ; / 6° Les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances (). ". Enfin, selon l'article L. 6353-3 du même code : " Lorsqu'une personne physique entreprend une formation, à titre individuel et à ses frais, un contrat est conclu entre elle et le dispensateur de formation. / Ce contrat est conclu avant l'inscription définitive du stagiaire et tout règlement de frais. ", ce contrat devant prendre la forme prescrite par l'article L. 6353-4.

14. Enfin, aux termes de l'article 56 du décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat : " Les centres régionaux de formation professionnelle assurent la formation des élèves avocats. " Aux termes de l'article 57 du même décret : " Les élèves des centres régionaux de formation professionnelle reçoivent, en vue de la pratique du conseil et du contentieux, une formation commune de base, d'une durée de six mois (). ". Aux termes de l'article 58 dudit décret : " Une deuxième période de formation, d'une durée de six mois, pouvant à titre exceptionnel être portée à huit mois, est consacrée à la réalisation du projet pédagogique individuel de l'élève avocat, selon des principes définis par le Conseil national des barreaux. Ce projet pédagogique, proposé par l'élève avocat et élaboré avec le concours du centre régional de formation professionnelle, est agréé par ce dernier. Le projet pédagogique peut aussi consister en un stage professionnel effectué dans un État n'appartenant ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen ni à la Confédération suisse. / Une troisième période de formation, d'une durée de six mois, est consacrée à un stage auprès d'un avocat. ". Aux termes de l'article 62 du même décret : " L'élève dépend juridiquement du centre régional de formation professionnelle auprès duquel il est inscrit, même pendant la durée des stages qu'il accomplit. Lorsqu'ils ont la qualité de stagiaires de la formation professionnelle, les élèves des centres bénéficient de l'aide de l'État en ce qui concerne leurs rémunérations dans les conditions fixées au titre VI du livre IX du code du travail. / Par ailleurs, des conventions conclues par l'État avec les centres régionaux de formation professionnelle déterminent les conditions dans lesquelles ces centres servent des bourses attribuées en fonction de critères sociaux. ".

15. Il résulte de l'instruction que l'indu mis à la charge de Mme D résulte de son inscription en tant qu'élève avocate à l'école des avocats de la région Rhône-Alpes à compter du mois de janvier 2020. Si Mme D fait valoir qu'elle était âgée de plus de vingt-cinq ans et n'était pas élève, étudiant ou stagiaire au sens de l'article L. 121-4 du code de l'éducation dès lors que les centres régionaux de formation professionnelle d'avocat relèvent des dispositions du code du travail et non des dispositions du code de l'éducation et qu'elle avait la qualité de stagiaire de la formation professionnelle durant sa formation à l'école des avocats de la région Rhône-Alpes, il résulte toutefois de l'instruction et des dispositions du décret susvisé du 27 novembre 1991 que si la formation des élèves avocats se compose d'une formation théorique de six mois, puis de deux stages d'une même durée, et si les élèves avocats n'ont pas la qualité d'étudiant ou de stagiaire, ils ont au cours de ces différentes périodes, et ainsi que le prévoient les articles 56 et suivants du décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat, la qualité d'élève au sens et pour l'application du 3° de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles. Ainsi, alors même que cette formation serait susceptible, après son achèvement, de permettre à Mme D, qui n'était alors pas engagée dans la vie active, d'exercer la profession d'avocat et donc potentiellement d'obtenir un emploi, elle ne constitue pas une activité de formation professionnelle au sens des dispositions du code du travail. Dès lors la métropole de Lyon a pu légalement estimer que la formation suivie en qualité d'élève au sein de l'école des avocats de la région Rhône-Alpes ne relevait pas de la formation professionnelle et regarder la requérante comme ayant eu la qualité d'élève au sens de l'article L. 124-1 du code de l'éducation ne lui permettant pas de bénéficier du revenu de solidarité active au titre de la période du 1er mars au 30 novembre 2020. Dans ces conditions, alors même qu'il aurait été informé de sa situation, le président de la métropole de Lyon est fondé à lui réclamer le remboursement des sommes correspondant à un trop-perçu versées sur cette période.

16. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 262-8 du même code : " Lorsque le demandeur est âgé de plus de vingt-cinq ans ou assume la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître et que sa situation exceptionnelle au regard de son insertion sociale et professionnelle le justifie, le président du conseil départemental peut déroger, par une décision individuelle, à l'application des conditions fixées dans la première phrase du 3° de l'article L. 262-4 ainsi qu'à l'article L. 262-7. ".

17. En se bornant à soutenir que le président était informé de son statut d'élève-avocate et qu'elle était privée de revenus sans possibilité d'exercer une activité professionnelle en raison des restrictions résultant de la crise sanitaire, la requérante ne justifie d'aucun élément de nature à caractériser une situation exceptionnelle justifiant l'octroi d'une dérogation au bénéfice du revenu de solidarité active durant la période de constitution de l'indu en litige.

18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 23 juin 2022 du président de la métropole de Lyon Dès lors, ses conclusions à fin d'annulation ainsi que par voie de conséquence celles à fin de décharge et d'injonction doivent être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A D et à la métropole de Lyon.

Copie en sera adressée à la caisse d'allocations familiales du Rhône.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023.

La magistrate désignée,

V. Vaccaro-PlanchetLa greffière,

S. Rivoire

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

Un greffier