Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2207905

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 octobre 2022 et 5 avril 2023, M. A B, représenté par Me Cuche demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur général des Hospices Civils de Lyon (HCL) a rejeté sa demande en date du 19 juillet 2022 tendant au retrait de la décision de suspension dont il a fait l'objet le 15 septembre 2021 ;

2°) de condamner les HCL à lui verser une somme de 25 859, 82 euros à parfaire selon la date de sa réintégration, en réparation de son préjudice financier, et une somme de 5 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence qu'il a subis ;

3°) de mettre à la charge des HCL une somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable dès lors que le délai de recours contentieux a été prorogé par son recours gracieux adressé le 22 juillet 2022 à son employeur ;

- la décision de suspension du 15 septembre 2021 est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle a été prise sans entretien préalable ;

- elle est également entachée d'une erreur de droit dès lors que son exécution a été mise en œuvre durant ses congés annuels en méconnaissance des articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021 ;

- la responsabilité pour faute des HCL doit être engagée dès lors que la suspension dont il a fait l'objet à compter du 15 septembre 2021 durant ses congés annuels était illégale ;

- il a droit à l'indemnisation de ses préjudices à savoir : son préjudice financier à hauteur de 25 832, 59 euros et le préjudice résultant des troubles qu'il a subi dans ses conditions d'existence à hauteur de 5 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2023, les HCL représentés par Me Walgenwitz, concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- la requête est doublement irrecevable en ce qu'elle est tardive et en l'absence de liaison du contentieux par une demande préalable indemnitaire ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un courrier du 3 septembre 2024, le tribunal a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir est susceptible d'être fondé, pour partie, sur un moyen d'ordre public tiré de ce que le directeur des HCL se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter la demande de M. B tendant au retrait de la décision de suspension dont il a fait l'objet à compter du 15 septembre 2021.

Les parties ont répondu au moyen d'ordre public le 5 septembre 2024 et ces réponses ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

-

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi n°2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

-le rapport de Mme C, magistrate rapporteure,

-les conclusions de Mme Fullana Thevenet, rapporteure publique,

- et les observations de Me Walgenwitz pour les HCL.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B alors agent hospitalier ouvrier de 1ère classe à l'hôpital Lyon Sud, relevant des HCL, et affecté à la cuisine centrale a contracté la covid-19 et a été testé positif le 6 mars 2021, impliquant un report de son obligation vaccinale de six mois, soit jusqu'au 6 septembre 2021. M. B a obtenu des congés annuels en septembre du 14 au 24 septembre 2021, validés par sa hiérarchie le 13 août précédent. Le directeur général des HCL considérant qu'il ne satisfaisait pas à son obligation vaccinale l'a suspendu de ses fonctions par une décision du 15 septembre 2021, à prise d'effet immédiat. Cette décision n'ayant pas été contestée dans les délais est devenue définitive. M. B entend néanmoins se prévaloir de l'illégalité fautive de cette décision de suspension pour solliciter l'indemnisation de ses préjudices à savoir la perte de ses revenus et les troubles dans ses conditions d'existence. Depuis, les HCL par une décision du 26 mai 2023, ont mis fin à la suspension de l'intéressé et l'ont réintégré dans ses fonctions à compter du 15 mai 2023.

Sur les fins de non-recevoir soulevées en défense :

2. En premier lieu, aux termes du 1er alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

3. Il résulte de l'instruction que la décision de suspension du 15 septembre 2021, qui mentionnait les voies et délais de recours, a été notifiée à M. B le 22 septembre 2021. La demande de retrait de cette décision, constitue un recours gracieux qui, présenté le 19 juillet 2022 et reçu le 22 juillet suivant par les HCL, soit après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois, n'a pu avoir pour effet de proroger ce délai. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande gracieuse de retrait, sont tardives et la première fin de non-recevoir soulevée par les HCL en défense doit être accueillie.

4. En second lieu, il résulte de l'instruction que M. B a bien adressé un recours gracieux et une demande préalable indemnitaire par l'intermédiaire du courrier reçu le 22 juillet 2022 par les HCL. En l'espèce, la demande indemnitaire préalable présentée par M. B mentionne le préjudice financier ainsi que les troubles dans les conditions d'existence qu'il estime avoir subi en raison de la décision de suspension dont il a fait l'objet et que la demande est chiffrée. Ainsi, et contrairement à ce que soutiennent les HCL, la demande indemnitaire présentée par M. B, le 22 juillet 2022 était suffisamment précise pour leur permettre d'évaluer les prétentions indemnitaires de l'intéressé. Par suite, cette fin de non-recevoir doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne l'illégalité fautive et la responsabilité :

5. En premier lieu, M. B soutient que la décision du 15 septembre 2021 qui le suspend immédiatement de ses fonctions méconnaît le protocole établi en comité technique des HCL du 31 août 2021, qui au demeurant n'a pas de portée normative, dès lors qu'il n'a pas été convoqué en entretien préalable à l'édiction de la mesure de suspension. Toutefois, il ressort des termes de la décision contestée, que celle-ci n'a pas été prise sur le fondement de l'article 1er de la loi du 5 août 2021, qui concerne le passe-sanitaire, mais sur le fondement des articles 12 à 14 de cette même loi, qui instaurent, pour certains agents publics, une obligation vaccinale contre la covid-19 et prévoient que le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à cette obligation vaccinale. Par ailleurs, ces articles n'instaurent pas une obligation d'entretien préalablement à la mesure de suspension. Le moyen tiré du vice de procédure doit, par suite, être écarté.

6. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la Covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. () / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics. () ". Et aux termes de l'article 14 de la même loi : " () / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public. Lorsque le contrat à durée déterminée d'un agent public non titulaire est suspendu en application du premier alinéa du présent III, le contrat prend fin au terme prévu si ce dernier intervient au cours de la période de suspension ".

7. D'autre part, aux termes de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière : " Le fonctionnaire en activité à droit : 1° A un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret en Conseil d'Etat () ". Il résulte de ces dispositions, combinées avec celles précitées des articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021, que si le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la Covid-19 alors que cet agent est placé en congé annuel, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu'à compter de la date à laquelle, au terme de son congé annuel, l'agent reprend son service.

8. Par ailleurs, il résulte des dispositions des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 que dès lors qu'une personne exerce ses fonctions dans un établissement public de santé, elle est soumise à une obligation vaccinale contre la covid-19, quelles que soient les modalités selon lesquelles elle exerce son activité ou son service d'affectation. Par suite, lorsque l'autorité administrative suspend le contrat de travail d'un agent public qui ne satisfait pas à cette obligation et interrompt, en conséquence, le versement de son traitement, elle ne prononce pas une sanction mais se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité.

9. Il résulte de ce qu'il vient d'être dit que l'obligation vaccinale des personnels hospitaliers s'impose à ceux-ci, alors même qu'ils se trouveraient régulièrement placés en congé annuel en application de l'article 41 précité de la loi du 9 janvier 1986. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir que, eu égard à son placement en congé annuel au cours du mois de septembre 2021, il n'était pas tenu de justifier de son statut vaccinal à la date du 15 septembre 2021, alors même qu'il justifiait de la réalisation d'un test antigénique positif du 6 mars 2021 valable pour une période de six mois, soit jusqu'au 6 septembre 2021.

10. Toutefois, M. B justifie qu'il était placé en position d'absence régulière pour la période du 14 au 24 septembre inclus, par la production du " planning collectif " mensuel de son service, signé par le responsable de son unité, conformément aux usages dans les services des HCL et de l'hôpital Lyon Sud. Or, ce planning mensuel validé le 13 août 2021 par la cheffe de service démontre, faute pour l'établissement d'apporter d'autres éléments attestant de la reprise de M. B, le placement en continu de l'agent en congés annuels, pour la période du 14 au 24 septembre 2021 inclus, ainsi qu'une reprise effective du service programmée en service de nuit du lundi 27 septembre 2021. Par suite, M. B est fondé à soutenir qu'eu égard à son placement en congé annuel, il ne pouvait faire l'objet d'une mesure de suspension effective à la date du 15 septembre 2021.

11. Il résulte de ce qui précède que, la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur général des HCL a suspendu M. B de ses fonctions, est entachée d'illégalité en tant qu'elle ne prévoit pas de différer l'exécution de cette suspension au retour de congés de l'intéressé, et que cette illégalité est de nature à engager la responsabilité pour faute des HCL pour la seule période courant entre le 15 septembre et le 24 septembre 2021 inclus, dans la mesure où M. B était tenu de justifier de son obligation vaccinale à son retour de congés.

En ce qui concerne les préjudices et le lien de causalité :

12. En premier lieu, le requérant sollicite la réparation d'un préjudice financier qui correspond à la perte de son traitement brut depuis le 15 septembre 2021 jusqu'au 15 mai 2023 date à laquelle les HCL ont mis fin à sa suspension à la suite des recommandations de la Haute autorité de santé. Un agent public irrégulièrement évincé a droit, non pas au versement du traitement dont il a été privé, mais à la réparation du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre

13. Il résulte de l'instruction que M. B a reçu le versement de l'intégralité de son traitement du mois de septembre 2021 puis que les HCL ont procédé à la récupération du trop-perçu par l'intéressé à compter du 15 septembre 2021. Le requérant établit avoir perçu un salaire de 2 162,75 euros en septembre 2021, soit un montant de 79, 09 euros par jour sur le mois considéré. Par suite, il sera fait une juste appréciation du préjudice financier de M. B pour la période du 15 septembre au 24 septembre 2021 inclus, en l'indemnisant à hauteur de 720, 90 euros.

14. En second lieu, dès lors que M. B n'est fondé à obtenir l'engagement de la responsabilité fautive des HCL du fait de l'illégalité de la décision de suspension du 15 septembre 2021 qu'en tant qu'elle ne prévoit pas une exécution postérieure à son retour de congés, l'intéressé n'est pas fondé à obtenir l'indemnisation de troubles dans ses conditions d'existence sur cette seule période de 10 jours. Par suite, la demande d'indemnisation formulée par M. B au titre des troubles qu'il aurait subi dans ses conditions d'existence doit être rejetée.

15. Il résulte de ce qui précède que M. B est seulement fondé à obtenir la condamnation des HCL à lui verser une somme de 720,90 euros en réparation de son préjudice financier.

Sur les frais liés au litige :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des HCL, partie perdante, une somme de 1 500 euros à verser à M. B au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. B, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande les HCL sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : Les HCL sont condamnés à verser une somme de 720, 90 euros à M. B en réparation de ses préjudices.

Article 2 : Les HCL verseront une somme de 1 500 euros à M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et aux Hospices Civils de Lyon.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Pascale Dèche, présidente,

Mme Ludivine Journoud, conseillère,

Mme Charlotte Pouyet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2024.

La rapporteure,

L. C

La présidente,

P. Dèche

La greffière,

S. Hosni

La République mande et ordonne au ministre délégué en charge de la santé et de la prévention en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,