Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2304550

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 juin 2023 et le 17 janvier 2025, Mme A B, représentée par la SCP Arvis Avocats (Me Arvis), demande au tribunal :

1°) d'annuler les décisions par lesquelles le ministre de l'intérieur et des outre-mer et la préfète du Rhône ont implicitement rejeté sa demande du 1er février 2023 tendant à l'octroi du bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et à la préfète du Rhône de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ou de réexaminer sa demande, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ;

- elles méconnaissent les dispositions des articles L. 133-2, L. 133-3 et L. 134-1 du code général de la fonction publique ;

- elles sont entachées d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 juillet 2023, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les conclusions à fin d'annulation de sa décision rejetant la demande de protection fonctionnelle de Mme B sont irrecevables, dès lors que cette décision est inexistante du fait de son incompétence pour prendre une telle décision.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Leravat,

- les conclusions de M. Gueguen, rapporteur public,

- et les observations de Me Arvis, représentant Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, adjointe administrative principale de 2ème classe, affectée au bureau de l'accueil et de l'admission au séjour à compter du 6 septembre 2016 au sein de la préfecture du Rhône, a sollicité, par un courrier du 1er février 2023, le bénéfice de la protection fonctionnelle auprès du ministre de l'intérieur et de la préfète du Rhône. Cette demande a été rejetée implicitement par la préfète du Rhône et le ministre de l'intérieur puis par une décision expresse du ministre de l'intérieur du 13 juin 2023. Mme B doit être regardée comme demandant l'annulation de la décision du 13 juin 2023 du ministre de l'intérieur qui s'est substituée à la décision implicite de rejet initialement née, ainsi que de la décision implicite de rejet de la préfète du Rhône.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la préfète du Rhône :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé ". D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer : " L'administration centrale du ministère de l'intérieur comprend : a) Le secrétariat général ; () ". Aux termes de l'article 3 du décret : " () Il dirige les activités des directions et services suivants : () c) La direction des libertés publiques et des affaires juridiques ; () ". Aux termes de l'article 13 du même décret : " La direction des libertés publiques et des affaires juridiques () veille à la cohérence des décisions de protection fonctionnelle au sein du ministère et l'octroie aux agents de l'administration centrale, de la préfecture de police et des préfectures sauf lorsqu'un texte attribue cette compétence à une autre autorité. ".

3. Il ressort du mémoire en défense de la préfète du Rhône que, si Mme B lui a adressé une demande tendant à se voir octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle, la préfète du Rhône a transmis cette demande au bureau compétent du ministère de l'intérieur. En outre, il ressort des dispositions précitées du décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer que seul le ministre de l'intérieur est compétent pour octroyer ou refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle. Dans ces conditions, les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle la préfète du Rhône a rejeté sa demande de protection fonctionnelle sont irrecevables, dès lors qu'elles sont dirigées contre une décision inexistante. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la préfète du Rhône peut être accueillie.

Sur le surplus des conclusions de la requête :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. "

5. Il ressort des pièces du dossier que la décision du ministre de l'intérieur du 13 juin 2023 mentionne, notamment, les dispositions utiles du code général de la fonction publique ainsi que les éléments de fait ayant conduit le ministre à prendre cette décision. Dès lors, elle est suffisamment motivée au regard des articles précités du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 134-1 du code général de la fonction publique : " L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. " Aux termes de l'article L. 134-6 de ce code : " Lorsqu'elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique de l'agent public, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits. / Ces mesures sont mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque. " Aux termes de l'article L. 133-2 du même code : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. " Enfin, aux termes de l'article L. 133-3 dudit code : " Aucun agent public ne peut faire l'objet de mesures mentionnées au premier alinéa de l'article L. 135-4 pour avoir : / () / 1° Subi ou refusé de subir les faits () de harcèlement moral mentionnés à l'article L. 133-2 ; / 2° Formulé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces faits ; / 3° De bonne foi, relaté ou témoigné de tels faits. / Dans les cas prévus aux 1° à 3° du présent article, les agents publics bénéficient des protections prévues aux I et III de l'article 10-1 et aux articles 12 à 13-1 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. "

7. D'une part, ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

8. D'autre part, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

9. Au soutien de sa demande d'annulation du refus d'octroi de la protection fonctionnelle qui lui a été opposée, Mme B affirme qu'elle a été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de la part de ses collègues au sein du bureau de l'accueil et de l'admission et de sa hiérarchie, qui ont eu pour effet de dégrader ses conditions de travail et sa santé. Elle fait ainsi valoir que les deux agents dont elle a dénoncé les agissements, ainsi que d'autres collègues proches des intéressés, auraient tenté de l'évincer du bureau et qu'elle a alerté sa hiérarchie, sans que celle-ci ne réagisse. Mme B soutient également avoir fait l'objet d'une " forme d'hostilité " de la part de l'administration, sa hiérarchie ayant subitement cessé de répondre à ses mails et certains responsables ne l'ayant plus saluée, qu'elle a rencontré des difficultés dans la gestion de son travail en raison d'une surcharge, de critiques injustifiées et d'absence de réponse à ses sollicitations et qu'elle a fait l'objet de mesures de suspension de fonctions à titre conservatoire, de mutation d'office et de révocation. Enfin, Mme B se prévaut de ce que la dégradation de son état de santé consécutive aux agissements de harcèlement moral précédemment décrits ont conduit à un accident de service et à la reconnaissance de l'imputabilité au service de ses pathologies.

10. Toutefois, il ressort des pièces du dossier si Mme B a signalé l'ambiance pesante régnant au sein du bureau de l'accueil et de l'admission par un mail du 6 juillet 2020, elle a expressément indiqué qu'elle " n'attend[ait] rien en retour de ce courriel ". De plus, par un mail du 8 décembre 2020, Mme B a demandé conseil dans la perspective de déposer une main-courante à l'encontre d'une collègue dont elle avait signalé les agissements délictueux, auquel sa hiérarchie a répondu favorablement, bien que dans des termes maladroits. En outre, les mesures administratives et disciplinaires dont la requérante a fait l'objet ont été motivées par les conclusions du rapport de l'enquête de l'inspection générale de l'administration, lesquelles ont révélé que Mme B avait indûment délivré un titre de séjour à un demandeur et qu'elle avait également fait pression sur ses collègues afin que les demandes de deux membres d'une famille, impliquée dans un réseau de fraude aux titres de séjour, soient traitées prioritairement. Enfin, la dégradation de l'état de santé de Mme B et la reconnaissance de l'imputabilité au service de ses pathologies ne suffisent pas, par elles-mêmes, à établir que son état de santé découlerait d'un harcèlement moral. Mme B n'apporte aucun élément probant au soutien des autres faits dont elle se prévaut et qui seraient constitutifs d'un harcèlement moral. Dans ces conditions, aucun des agissements dénoncés par Mme B n'est susceptible de laisser présumer l'existence d'un harcèlement moral auquel l'octroi de la protection fonctionnelle aurait permis de mettre fin. Par suite, Mme B n'est pas fondée à soutenir que les décisions en litige lui refusant l'octroi de la protection fonctionnelle auraient méconnu les dispositions du code général de la fonction publique citées au point 5. En l'absence d'une argumentation spécifique, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit également être écarté.

11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de Mme B doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée pour information à la préfète du Rhône.

Délibéré après l'audience du 7 février 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Vaccaro-Planchet, présidente,

Mme Leravat, première conseillère,

Mme de Tonnac, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2025.

La rapporteure,

C. Leravat

La présidente,

V. Vaccaro-Planchet

La greffière,

S. Rolland

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,