Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2306721

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 7 août 2023, Mme C A épouse D, représentée par Me Moutoussamy, demande au Tribunal :

1°) d'annuler les décisions par lesquelles, respectivement, la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône et le président de la métropole de Lyon ont confirmé mettre à sa charge des indus de revenu de solidarité active d'un montant de 6 189,51 euros, d'aide personnalisée au logement de 6 894,87 euros et de prime exceptionnelle de fin d'année de 548,82 euros ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer les sommes et d'enjoindre la restitution des sommes retenues ;

3°) de mettre à la charge de la métropole et de ladite caisse d'allocations familiales une somme de 1 500 euros en application des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la " levée " de la prescription biennale, qui constitue une sanction devant faire l'objet d'une procédure préalable contradictoire qui n'a pas eu lieu, est illégale puisqu'elle est de bonne foi et n'a commis aucune manœuvre frauduleuse ;

- les décisions sont entachées d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est pas établi, d'une part, que la mise en recouvrement a été précédée de l'information requise sur la teneur et l'origine des informations obtenues auprès des tiers conformément à l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale, et d'autre part, que l'agent ayant procédé au contrôle était agréé après avoir réussi aux épreuves et assermenté ;

- elles sont également entachées d'un tel vice dès lors que le principe du contradictoire a été méconnu en l'absence de communication du rapport d'enquête et de l'entier dossier au stade du recours préalable ;

- elles sont également entachées d'un tel vice dès lors qu'elle n'a pas été informée de son droit à être assistée par une personne de son choix lors du contrôle, prévu par la Charte de contrôle sur place édictée par la CNAF ;

- elles sont également entachées d'un tel vice dès lors qu'il n'est pas établi que l'agent ayant procédé au contrôle a été nommé par le directeur de la caisse ;

- les décisions sont illégales dès lors qu'elle n'a pu accéder aux données de connexions utilisées dans le cadre du contrôle de sa situation ;

- s'agissant spécialement de l'indu de prime exceptionnelle : la décision, dont l'auteur est inconnu, est insuffisamment motivée en fait et en droit ; en l'absence de décision mettant fin à ses droits au revenu de solidarité active et dès lors qu'il n'est pas établi qu'elle n'en remplissait plus les conditions, elle avait droit à la prime en litige ;

- s'agissant spécialement des indus de revenu de solidarité active et d'aide personnalisée au logement : l'absence de consultation de la commission de recours constitue un vice substantiel ; ses absences du territoire, qu'elle ne peut pas déclarer à chaque fois, ne la privent pas du bénéfice de cette aide dès lors qu'elle vit régulièrement en France.

Par un mémoire enregistré le 20 février 2024, la métropole de Lyon, représentée par la société Carnot Avocats, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- le moyen tiré du non-respect du contradictoire durant la phase de recours administratif est inopérant, comme celui tiré de l'absence d'accès aux données de connexion ;

- les autres moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 29 août 2024, la caisse d'allocations familiales du Rhône conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Mme D bénéficie de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 16 juin 2023.

La présidente du tribunal a désigné M. Reymond-Kellal, premier conseiller, pour statuer sur les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Vu les décisions attaquées, les recours administratifs préalables obligatoires et les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles,

- le code civil,

- le code de la construction et de l'habitation,

- le code des relations entre le public et l'administration,

- le code de la sécurité sociale,

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991,

- le décret n° 2019-1323 du 10 décembre 2019,

- le décret n° 2020-1746 du 29 décembre 2020,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Après avoir, au cours de l'audience publique, présenté son rapport et entendu les observations de Me Rey de la société Carnot Avocats pour la métropole de Lyon, la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône ainsi que la requérante n'étant ni présentes, ni représentées.

La clôture d'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'un contrôle de la situation de Mme D, la caisse d'allocations familiales du Rhône lui a indiqué, par un courrier du 8 décembre 2021, qu'elle était notamment redevable d'indus de revenu de solidarité active d'un montant de 6 189,51 euros pour les mois de février 2019 à juillet 2021, d'aide personnalisée au logement de 6 894,87 euros pour les mois de septembre 2019 à juillet 2021 et de primes exceptionnelles de fin d'année d'un montant total de 548,82 euros au titre des années 2019 et 2020. Par un courrier du 6 janvier 2022 de son conseil, Mme D a contesté le bien fondé des indus. Une décision implicite de rejet est née en raison du silence gardé par les autorités compétentes, sauf pour l'aide au logement qui a été explicitement rejeté par une décision du 3 avril 2023.

Sur le revenu de solidarité active :

1. En premier lieu, aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article R. 262-89 du même code que celui précité : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée. ".

2. La consultation préalable de la commission de recours amiable en matière de contestations relatives au revenu de solidarité active est prescrite par les dispositions précitées de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles sauf lorsque la convention de gestion conclue entre la caisse d'allocations familiales et le département en dispose autrement, en application de l'article R. 262-89 précité du même code. En l'espèce, en vertu de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue le 1er juillet 2019 entre la métropole de Lyon et la caisse d'allocations familiales du Rhône accessible publiquement et applicable à la date de la décision implicite attaquée, les contestations relatives au revenu de solidarité active sont dispensées d'un avis de la commission de recours amiable. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un vice de procédure faute de saisine de la commission de recours amiable doit être écarté.

3. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que l'agent ayant procédé au contrôle de sa situation, qui n'avait pas à être spécialement désigné par une décision formelle de la directrice de la caisse, bénéficie d'un agrément délivré le 9 décembre 2014 par le directeur général de la caisse nationale des allocations familiales et qu'il a prêté serment le 18 novembre 2013.

4. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que la requérante a pu bénéficier de manière effective d'une procédure contradictoire, tant à l'occasion des échanges avec le contrôleur que dans le cadre de l'instruction de sa réclamation, la décision de confirmation d'indu étant intervenue après qu'elle eut été mise à même d'exposer ses arguments sur l'ensemble des points relevés par le contrôleur. En outre, elle a en tout état de cause eu communication de son entier dossier détenu par la caisse d'allocations familiales et elle a bénéficié de l'information et de la transmission à sa demande des documents requises par l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale. Enfin, elle a eu connaissance des modalités du contrôle effectué et de la possibilité d'être assistée, par la convocation du 16 septembre 2021 l'invitant à consulter la charte de contrôle, dont elle a nécessairement eu connaissance puisqu'elle s'est rendue à l'entretien afférent.

5. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. () ". Aux termes de l'article R. 262-5 du même code : " Pour l'application de l'article L. 262-2, est considérée comme résidant en France la personne qui y réside de façon permanente ou qui accomplit hors de France un ou plusieurs séjours dont la durée de date à date ou la durée totale par année civile n'excède pas trois mois. () ".

6. Il résulte de l'instruction, en particulier le rapport d'enquête établi le 19 octobre 2021, que la consultation du passeport de Mme D indique de nombreux séjours aux Emirats Arabes Unis évalués par l'agent contrôleur à 168 jours pour l'année 2019, 340 pour 2020 et 124 pour 2021. L'ambassade de France à Abu Dhabi consulté par cet agent a confirmé que l'époux de Mme D et sa fille B sont enregistrés comme résidents dans cet Etat respectivement depuis le mois novembre 2019 et décembre 2020. La requérante, qui se borne à soutenir que ses voyages ne remettaient pas en cause sa résidence habituelle en France sans produire aucune pièce établissant qu'elle a séjourné sur le territoire davantage de temps que celui retenu et qui n'a pas communiqué à l'agent - de manière lisible - les pages manquantes de son passeport malgré ses demandes, n'établit pas ses allégations sommaires. Par suite, l'autorité compétente pouvait légalement estimer que ses absences du territoire français durant les périodes retenues faisaient obstacle au versement du revenu de solidarité et lui imposer, en conséquence, de rembourser les sommes perçues indument à ce titre.

7. En cinquième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que le contrôle de la résidence en France de Mme D, effectué en particulier sur la base de la consultation de son passeport et de la transmission d'information par l'ambassade de France aux Emirats Arabes Unis, résulte de données de connexion irrégulièrement recueillies qui auraient dû lui être transmises, la requérante ne faisant d'ailleurs état d'aucune disposition législative ou réglementaire qui aurait été méconnue.

8. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles : " L'action en vue du paiement du revenu de solidarité active se prescrit par deux ans. Cette prescription est également applicable, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration, à l'action intentée par l'organisme chargé du service du revenu de solidarité active ou le département en recouvrement des sommes indûment payées. / () ".

9. Lorsque l'autorité compétente estime devoir écarter l'application de la prescription biennale en raison d'une fraude ou d'une fausse déclaration effectuée pour le versement du revenu de solidarité active, elle ne sanctionne pas un comportement de l'allocataire mais elle met simplement en œuvre les règles relatives à l'extinction des créances qui encadrent son action en recouvrement. Dès lors, le moyen tiré du non-respect du principe du contradictoire au motif que la requérante n'aurait pas été mise à même de présenter ses observations sur ce point est inopérant. En outre, en ayant constamment déclaré résider en France au sens de la législation sur le revenu de solidarité active, Mme D, qui ne pouvait légitimement ignorer que ses longs et récurrents séjours à l'étrangers remettaient en cause son droit à le percevoir durant ces périodes, a commis de fausses déclarations dont la nature et l'ampleur justifiaient d'écarter l'application de la prescription biennale en application des dispositions précitées.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre la décision ayant implicitement confirmé l'indu de revenu de solidarité active mis à la charge de Mme D doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles tendant à la décharge et à la restitution des sommes retenues pour son remboursement.

Sur l'aide personnalisée au logement :

11. En premier lieu, les moyens tirés de la prescription et des vices de procédures soulevés en toutes leurs branches, ainsi que ceux contestant l'assermentation, l'agrément et la désignation de l'agent en charge du contrôle ou le respect de la procédure contradictoire et l'utilisation de données de connexion doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux exposés précédemment s'agissant de l'indu de revenu de solidarité active.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 825-1 du code de la construction et de l'habitation : " L'introduction d'un recours contentieux dirigé contre des décisions prises par un organisme payeur en matière d'aides personnalisées au logement () est subordonnée à l'exercice préalable d'un recours administratif auprès de la commission de recours amiable prévue à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale constituée auprès du conseil d'administration de l'organisme auteur de la décision contestée. ". Aux termes de l'article R. 825-2 de ce code : " Le directeur de l'organisme payeur statue sur les recours administratifs mentionnées à l'article R. 825-1, après l'avis de la commission de recours amiable. Ses décisions sont motivées. ".

13. Il résulte de l'instruction que, par un courrier du 3 avril 2023, la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a notifié à Mme D le rejet de son recours administratif avec l'avis rendu par la commission de recours amiable qui s'est réunie le 23 mars 2023. Dès lors, le vice de procédure l'ayant privé d'une garantie en raison de l'absence de saisine de cette commission n'est pas fondé.

14. En dernier lieu, aux termes du II de l'article L. 822-2 du code de la construction et de l'habitation : " () peuvent bénéficier d'une aide personnelle au logement [les personnes] remplissant les conditions prévues par le présent livre pour son attribution qui sont locataires () d'un local à usage exclusif d'habitation et constituant leur résidence principale. () ". Aux termes de l'article R. 822-23 du même code : " Est considéré comme résidence principale () le logement effectivement occupé soit par le bénéficiaire de l'aide personnelle au logement, soit par son conjoint, soit par une des personnes à charge (), au moins huit mois par an, sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure. ".

15. Par les mêmes motifs que ceux exposés précédemment au point 6, Mme D, qui n'établit pas que ses longs séjours à l'étranger étaient justifiés par des obligations professionnelles ou une raison de santé ou un cas de force majeure, ne pouvaient percevoir l'aide au logement durant les périodes remises en cause. Par suite, elle n'est pas fondée à contester le bien-fondé de cet indu.

16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre la décision ayant confirmé mettre à sa charge un indu d'aide personnalisée au logement d'un montant de 6 894,87 euros pour les mois de septembre 2019 à juillet 2021 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles tendant à la décharge et à la restitution des sommes retenues pour son remboursement.

Sur les primes exceptionnelles de fin d'année :

17. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci (). " Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3° () imposent des sujétions () (). ".

18. La décision par laquelle l'autorité administrative procède à la récupération de sommes indûment versées au titre de la prime exceptionnelle de fin d'année ou de la prime exceptionnelle de solidarité est au nombre des décisions imposant une sujétion et doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il en résulte qu'une telle décision doit comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement.

19. La décision contestée du 8 décembre 2021 mettant à la charge de Mme D des indus de prime exceptionnelle de fin d'année d'un montant total de 548,82 euros au titre des années 2019 et 2020 ne comportent aucune mention des textes dont elle fait application et, partant, aucune motivation en droit, ni, en outre, la mention des noms, prénoms et qualité du signataire de cette décision par délégation de la directrice en méconnaissance de l'article L. 2121 du code précité.

20. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la requérante est fondée à demander l'annulation de cette décision. Compte tenu de son motif et de la possibilité pour la caisse d'allocations familiales de régulariser la situation, l'annulation prononcée n'implique pas nécessairement que Mme D soit déchargée de l'obligation de payer l'indu en litige. En revanche, compte tenu du recouvrement de l'indu qui a été effectué, elle est fondée à demander qu'il soit enjoint de procéder au remboursement des sommes retenues, sauf à ce que la caisse d'allocations familiales régularise sa décision de récupération dans un délai de quatre mois.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme D. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales du Rhône la somme demandée par Mme D en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 8 décembre 2021 par laquelle la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône a mis à la charge de Mme D un indu de prime exceptionnelle de fin d'année d'un montant total de 548,82 euros au titre des années 2019 et 2020 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la directrice de la caisse d'allocations familiales du Rhône de procéder au remboursement des sommes retenues pour le remboursement des indus de prime exceptionnelle de fin d'année, sous réserve qu'une mesure de régularisation soit intervenue dans un délai de quatre mois.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme D est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A épouse D, à la métropole de Lyon et à la caisse d'allocations familiales du Rhône.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2024.

Le magistrat désigné,

R. Reymond-Kellal

La greffière,

F. de Biasi

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,